Rada Miejska w Lodzi podjęła uchwałę w sprawie połączenia łódzkich domów kultury. Do połączenia jednak wcale nie musi dojść, bo statut nowej instytucji moim zdaniem zawiera błędy i kwalifikuje się do unieważnienia przez Wojewodę.
Uchwała w sprawie połączenia zapadła późnym wieczorem 23 grudnia 2020 r. Radnych nie przekonały protesty pracowników ani argumenty naukowców i ekspertów, aby odstąpić od zamiaru połączenia lub chociaż przesunąć decyzję w czasie i kilka miesięcy. Zgodnie z uchwałą Rady Miejskiej do połączenia ma dojść 1 lutego 2021 r. W miejsce 5 domów kultury: Bałuckiego Ośrodka Kultury, Centrum Kultury Młodych, Ośrodka Kultury „Górna”, Poleskiego Ośrodka Sztuki oraz Widzewskich Domów Kultury ma powstać nowa instytucja o nazwie Miejska Strefa Kultury w Łodzi.
Zobacz transmisję z sesji
Niewykluczone jednak, że do połączenia w ogóle nie dojdzie, bo statut Miejskiej Strefy Kultury w Łodzi zawiera błędy, które w innych województwach skutkowały unieważnieniem statutów przez wojewodów.
Pierwszy błąd, który rzuca się oczy, to otwarte katalogi celów instytucji:
- § 4. ust. – „Podstawowym celem Instytucji jest pozyskanie i przygotowanie społeczności lokalnej do aktywnego uczestnictwa w kulturze i współtworzenie jej wartości, upowszechnianie i promocja kultury lokalnej w kraju i za granicą itp.”
a także zadań:
- § 5. ust. 1. – „Do zadań Instytucji należy m.in.:”
- § 5. ust. 2. – „Zadania wymienione w ust. 1, Instytucja realizuje przede wszystkim poprzez:”
oraz sposobów prowadzenia działalności gospodarczej:
- § 5. ust. 6. – „Prowadzenie działalności gospodarczej może odbywać się przede wszystkim poprzez:”
- § 5. ust. 6. 10) inną odpłatną działalność usługową, jeśli nie pozostaje to w sprzeczności z podstawowymi zadaniami Instytucji.
Analogiczny błąd popełniono określając przychody instytucji:
- § 9. ust. 2 5) – „środki otrzymane od osób fizycznych i prawnych oraz z innych źródeł.”
Tymczasem zgodnie z prawem statut instytucji kultury musi precyzyjnie określać zakres działalności instytucji oraz źródła jej finansowania. Wprowadzanie przez organizatora zbyt „swobodnych” zapisów może skutkować ich unieważnieniem.
Stało się tak m.in. w 2015 r. w przypadku uchwały Rady Gminy Zawonia (woj. dolnośląskie) w sprawie nadania Statutu Gminnego Ośrodka Kultury i Biblioteki. W statucie GOKiB znalazł się zapis mówiący o tym, że działalność GOKiB finansowana jest ze środków publicznych w ramach otrzymywanej dotacji podmiotowej, dotacji celowej z budżetu państwa, dotacji celowej z budżetu gminy, a także darowizn, przychodów z pobieranych opłat i prowadzonej działalności oraz „innych źródeł”.
Wojewoda Dolnośląski uznał część tego zapisu za niezgodną z prawem. Zakwestionowane zostały trzy ostatnie słowa tj. „oraz innych źródeł”. Wojewoda uznał, że rada gminy nie może poprzez takie sformułowanie pozostawiać otwartego katalogu tych źródeł finansowania instytucji kultury. Według Wojewody organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego nie ma możliwości przekazania kompetencji do określania dalszych źródeł finansowania instytucji kultury innemu podmiotowi. Użycie zwrotu „oraz innych źródeł” sprawia, że katalog wskazujący źródła finansowania ma charakter otwarty, co oznacza, że możliwe jest finansowanie instytucji kultury w zakresie nieprzewidzianym przez uchwałę. Tego typu konstrukcja oznacza, że inny organ niż rada, w drodze innego aktu niż uchwała, będzie mógł doprecyzować nieprzewidziane przez uchwałę źródła finansowania. Tymczasem zgodnie z prawem, to wyłącznie organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego jest uprawniony do ich określenia. Umieszczenie w statucie ośrodka kultury słów „oraz innych źródeł” oznacza, że rada bez wyraźnego upoważnienia ustawowego przekazała innemu podmiotowi kompetencję do dookreślenia wskazanego elementu i tym samym w sposób istotny naruszyła przepisy ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej.
Analogicznym w skutkach błędem jest użycie w katalogu źródeł finansowania sformułowania „w szczególności”. Użycie w statucie instytucji kultury zwrotu „w szczególności” sprawia, że katalog wskazujący źródła finansowania ma charakter otwarty. To zaś oznacza, że możliwe jest finansowanie instytucji w zakresie nieprzewidzianym przez uchwałę.
Takiego błędu dopuściła się m.in. Rady Gminy Jerzmanowa (woj. dolnośląskie) nadając statut Gminnemu Centrum Kultury. Również w tym przypadku Wojewoda nie miał wątpliwości co do nieważności tego typu zapisów.
Analogicznie jak źródła finansowania, również zakres działalności instytucji kultury określony w statucie, musi być katalogiem zamkniętym. Umieszczenia w statucie ogólnego zapisu dopuszczającego prowadzenie „innej działalności” jest naruszeniem prawa i powinno skutkować unieważnieniem statutu.
Stało się tak m.in. w sprawie wyżej przywołanej uchwały Rady Gminy Zawonia. Rada umieściła w statucie zapis mówiący o tym, że Gminny Ośrodek Kultury i Biblioteka może prowadzić oprócz odpłatnej działalności „w zakresie usług kulturalnych i rozrywkowych oraz pozostałych z wykorzystaniem własnego majątku lub zasobów” również „inną działalność usługową wynikającą z potrzeb środowiska lokalnego”. Według Wojewody Rada Gminy Zawonia cytowanym sformułowaniem wprowadziła w treści statutu otwarty katalog zakresu działalności Ośrodka innej niż kulturalna i tym samym nie wypełniła prawidłowo kompetencji wynikającej z art. 13 ust. 2 pkt 6 Ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej. Jak uzasadnił Wojewoda, za kompleksową realizację normy kompetencyjnej nie może zostać uznane ustanowienie zakresu działalności instytucji kultury nie będącej działalnością kulturalną w formie katalogu otwartego z ogólnym odwołaniem do „potrzeb środowiska lokalnego”, pozwalającego na formułowanie przez podmiot odrębny od Rady Gminy Zawonia dodatkowych przedmiotów działalności Gminnego Ośrodka Kultury i Biblioteki.
Rozstrzygnięcie Nadzorcze NR NKN.4131.158.7.2015.SP1 Wojewody Dolnośląskiego z 13 sierpnia 2015 r.
https://edzienniki.duw.pl/legalact/2015/3457/
Rozstrzygnięcie Nadzorcze NR NKN.4131.42.18.2015.MS6 Wojewody Dolnośląskiego z 17 listopada 2015 r.
Kolejny wątpliwy zapis dotyczy powoływania dyrektora Miejskiej Strefy Kultury.
- § 6. ust. 3. – „Dyrektora powołuje i odwołuje Prezydent Miasta Łodzi w trybie przewidzianym ustawą z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej.”
Według niektórych orzeczeń brak w statucie instytucji kultury regulacji dotyczących powoływania dyrektora lub jedynie zawarcie delegacji do przepisów Ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej jest niezgodne z prawem. Zgodnie z art. 13. ust. 2. tiret 3) statut instytucji kultury musi określać sposób powoływania organów zarządzających i doradczych instytucji.
Na przykład według Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie organizator nie może ograniczać się tylko do wskazania organu powołującego i odwołującego oraz zasad, które opisane są w ustawie. Taka regulacja nie wypełnia kompetencji nadanej radzie do określenia sposobu powoływania organów zarządzających. Ustawodawca oczekuje od rady gminy doregulowania materii w granicach określonych przez stanowione przez niego przepisy. Nie stanowi wypełnienia tego upoważnienia odesłanie do ogólnych, nie uszczegółowionych zasad określonych w ustawie.
Wyrok WSA w Szczecinie z 7 lipca 2011 r. — sygn. akt II SA/Sz 523/11
Kolejnym błędem w statucie Miejskiej Strefy Kultury w Łodzi jest nieprawidłowy zapis powoływania zastępców dyrektora.
- § 6. ust. 4. – „Dyrektor powołuje i odwołuje maksymalnie dwóch zastępców dyrektora.”
Zgodnie z art. 15. ust. 8 Ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej zapisy przewidujące utworzenie stanowiska zastępcy dyrektora lub stanowisk zastępców dyrektora muszą być umieszczone w statucie. Statut musi określać liczbę stanowisk zastępców dyrektora oraz tryb ich powoływania i odwoływania.
Warto zwrócić uwagę, że liczba zastępców musi być określona w sposób ścisły. W 2015 r. Rada Miasta Piekary Śląskie podjęła uchwałę w sprawie zmiany statutu wprowadzając m.in. zapis mówiący o tym, że dyrektor Miejskiego Domu Kultury realizuje swoje obowiązki przy pomocy nie więcej niż dwóch zastępców.
Wojewoda Śląski unieważnił ten zapis statutu rozstrzygnięciem nadzorczym uznając, że Rada nieprawidłowo wypełniła delegację ustawową nie wskazując konkretnej liczby zastępców dyrektora i pozostawiając tę decyzję dyrektorowi instytucji kultury.
Rozstrzygnięcie Nadzorcze Nr NPII.4131.1.498.2015 Wojewody Śląskiego z 9 grudnia 2015 r.
***
Po lekturze świeżo uchwalonego statutu Miejskiej Strefy Kultury w Łodzi można odnieść wrażenie, że urzędnicy i prawnicy Wydziału Kultury Urzędu Miejskiego w Łodzi “nie odrobili lekcji” przygotowując ten kluczowy dokument. Niewykluczone, że Wojewoda Łódzki dopatrzy się jeszcze innych uchybień i błędów w uchwale w sprawie połączenia łódzkich domów kultury oraz utworzenia MSK. Moim zdaniem już wyżej przytoczone są wystarczające do unieważnienia statutu nowej instytucji.
Przywołane przykłady rozstrzygnięć i orzeczeń można znaleźć w mojej książce pt. “Samorządowa instytucja kultury. Instrukcja obsługi”.
„Samorządowa instytucja kultury. Instrukcja obsługi” – nowe wydanie już dostępne!