Nadzór nad instytucjami kultury to jeden z najtrudniejszych tematów w relacjach pomiędzy instytucjami a organizatorami. Właśnie w tej sprawie wypowiedział się sąd administracyjny.
W jednym z miast województwa wielkopolskiego Rada Miejska przyjęła statut Miejskiej Biblioteki Publicznej. W statucie znalazł się zapis mówiący o tym, że nadzór nad Biblioteką sprawuje Prezydent Miasta. Zapis ten zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu Wojewoda Wielkopolski.
Zdaniem Wojewody zapis w statucie pozbawiony jest podstawy prawnej, bowiem żaden z przepisów ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej ani żaden z przepisów ustawy o bibliotekach nie przyznaje organowi wykonawczemu jednostki samorządu terytorialnego kompetencji nadzorczych w odniesieniu do posiadającej osobność prawną biblioteki będącej instytucją kultury. To oznacza, że Prezydent nie posiada uprawnienia do sprawowania nadzoru nad działalnością takiej jednostki.
Jednocześnie Wojewoda zwrócił uwagę, że biblioteka, jako instytucja kultury i osoba prawna jest odrębnym w stosunku do gminy podmiotem prawa, z własnym majątkiem, środkami trwałymi, przychodami oraz kosztami, samodzielnie gospodarującą w ramach posiadanych środków. Po nabyciu osobowości prawnej wskutek wpisu do Rejestru Instytucji Kultury biblioteka staje się podmiotem prawa, który może samodzielnie, tj. odrębnie od organizatora występować w obrocie prawnym. Z tego powodu nie ma również podstaw do stosowania ustaw samorządowych wobec biblioteki, tym bardziej na ich podstawie nie ma podstaw do ingerencji w sferę jej działalności.
Jak zaznaczył Wojewoda kompetencje przyznane organizatorowi nie uprawniają do uznania, że instytucje kultury są formalnie jednostkami podporządkowanymi swojemu organizatorowi, gdyż organizator nadaje im jedynie statut oraz zatwierdza ich roczne sprawozdanie finansowe.
W ocenie Wojewody ingerencja organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, tj. Rady Miasta, polegająca na przyznaniu organowi wykonawczemu gminy, tj. Prezydentowi Miasta, kompetencji nadzorczych w stosunku do Miejskiej Biblioteki Publicznej jest nieuprawnionym naruszeniem samodzielności i autonomiczności instytucji kultury, która jest samorządową osobą prawną. W konsekwencji, wprowadzenie zaskarżonego zapisu statutu przyznającego Prezydentowi prawo do sprawowania szeroko pojętego nadzoru nad biblioteką pozbawione jest podstawy prawnej.
Rada Miejska nie zgodziła się z tym poglądem. Według przedstawicieli miasta nie można odmówić organowi wykonawczemu jednostki samorządu terytorialnego, która jest organizatorem działalności kulturalnej, możliwości nadzorowania, tj. kontrolowania czy pilnowania, prawidłowości wykonywania zadań zawartych w statucie jednostki. Tak rozumiany nadzór Prezydent polegać ma przede wszystkich na sprawdzaniu realizacji zadań określonych w statucie jednostki, prawidłowego wydatkowania środków finansowych przekazanych przez gminę w formie dotacji oraz zatwierdzaniu rocznego sprawozdania finansowego instytucji kultury.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (nieprawomocnym) wyrokiem z 25 marca 2021 r. odrzucił argumentację miasta i uznał za zasadną skargę złożoną przez Wojewodę.
Sąd uznał m. in., że postanowienie statutu o tym jaki podmiot w stosunku do samorządowej instytucji kultury sprasowuje nad nią nadzór wykracza poza katalog zamknięty określony w art. 13 ust. 2 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej. Zgodnie z bowiem z ww. przepisem ustawy statut instytucji kultury zawiera: 1) nazwę, teren działania i siedzibę instytucji kultury; 2) zakres działalności; 3) organy zarządzające i doradcze oraz sposób ich powoływania; 4) określenie źródeł finansowania; 5) zasady dokonywania zmian statutowych; 6) postanowienia dotyczące prowadzenia działalności innej niż kulturalna, jeżeli instytucja zamierza działalność taką prowadzić. W tym przypadku możliwe było jedynie wskazanie podmiotu sprawującego nadzór merytoryczny nad działalnością biblioteki, co reguluje ustawa o bibliotekach. Żaden przepis nie przyznaje jednak kompetencji do regulowania w statucie innych niż merytoryczny, form nadzoru nad działalnością bibliotek publicznych.
Jak stwierdził sąd przyznanie nieograniczonego nadzoru nad biblioteką Prezydentowi Miasta jest sprzeczne z ustawą o bibliotekach i nie znajduje oparcia w przepisach prawa (tj. ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej). Zdaniem sądu postanowienie statutu, na mocy której nadzór (nieograniczony przedmiotowo) nad biblioteką sprawuje organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego, stanowi istotne naruszenie prawa, gdyż przekracza ono zakres upoważnienia ustawowego (o którym mowa w art. 13 ust. 2 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej).
Sąd podzielił tez pogląd Wojewody, zgodnie z którym zaskarżone postanowienie Statutu pozbawione jest podstawy prawnej, gdyż żaden z przepisów ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, ani żaden z przepisów ustawy o bibliotekach nie przyznaje organowi wykonawczemu jednostki samorządu terytorialnego nieograniczonych kompetencji nadzorczych w odniesieniu do samorządowej instytucji kultury. Ponadto takich kompetencji nadzorczych nie można także wyinterpretować z przepisów ustawy o finansach publicznych.
WSA w Poznaniu zwrócił też uwagę, że zgodnie ustawą o bibliotekach, organizator ma zapewnić warunki działalności i rozwoju biblioteki, odpowiadające jej zadaniom a także w szczególności zapewnić lokal oraz środki na wyposażenie, prowadzenie działalności bibliotecznej, zwłaszcza zakup materiałów bibliotecznych oraz doskonalenie zawodowe pracowników. Dodatkowo organizator ma obowiązek ukonstytuować samorządową instytucję kultury za pomocą aktu o utworzeniu biblioteki oraz statutu. Przepisy ustawy o bibliotekach wymagając od organizatora podania w statucie nazwy jednostki sprawującej nadzór merytoryczny nad działalnością biblioteki. Nadzór ten ograniczony jest przedmiotowo (merytoryczne funkcjonowanie biblioteki, tzn. nadzór nad zaspokajaniem potrzeb oświatowych, kulturalnych i informacyjnych ogółu społeczeństwa oraz uczestnictwo w upowszechnianiu wiedzy i kultury) oraz dodatkowo sprawowany jedynie w odniesieniu do bibliotek wchodzących w skład ogólnokrajowej sieci bibliotecznej. Zgodnie z treścią zaskarżonego Statutu nadzór merytoryczny nad Biblioteką sprawuje Wojewódzka Biblioteka Publiczna i Centrum Animacji Kultury w Poznaniu. Oznacza to, że nadzór merytoryczny został przyznany innemu podmiotowi niż organ wykonawczy jednostki samorządy terytorialnego. W tym zakresie organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego będącej organizatorem samorządowej instytucji kultury nie może zatem sprawować „nadzoru merytorycznego”, a skoro tak, to – w świetle prawa – nie może sprawować nieograniczonego nadzoru nad Biblioteką.
Jak uzasadnił sąd, w związku brakiem innych przepisów ustawy o bibliotekach odnoszących się do nadzoru, uznać należy, że brak jest podstawy prawnej przyznającej organowi wykonawczemu jednostki samorządu terytorialnego nieograniczony nadzór nad biblioteką. Kompetencja nadzorcza nie może być wywodzona też z ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej. Ustawodawca nałożył na organizatora pewne obowiązki w stosunku do samorządowej instytucji kultury, takie jak np. zapewnienie przez organizatora środków niezbędnych do rozpoczęcia i prowadzenia działalności samorządowej instytucji kultury, ale z tego przepisu jednak również nie można wywodzić uprawnień nadzorczych organizatora.
Orzeczenie nieprawomocne
***
Dawno nie czytałem tak solidnie i precyzyjnie uzasadnionego wyroku (wyrok wraz z uzasadnieniem liczy 22 strony) dotyczącego kompetencji organizatora w stosunku do samorządowej instytucji kultury. Liczę, że to orzeczenie wkrótce się uprawomocni i będzie kolejnym twardym argumentem w dyskusjach z organizatorami instytucji kultury.
Warto jednak przypomnieć, że ten sam Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zaledwie kilka lat temu wydał dwa orzeczenia, które są zupełnie sprzeczne z wyżej opisanym wyrokiem oraz ukształtowaną i utrwaloną przez lata linią orzeczniczą w kwestii kompetencji organizatora w stosunku do instytucji kultury. Mam na myśli kuriozalne wyroki dotyczące jednego z poznańskich teatrów z 2015 r., w których sąd uznał, że Prezydent posiada (!) uprawnienia zwierzchnika służbowego w stosunku do dyrektora teatru, które wynika z art.33 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym. O tej oraz wielu innych tego typu sprawach można przeczytać w mojej książce „Samorządowa instytucja kultury. Instrukcja obsługi”.
Jeśli interesuje Cię ta tematyka i chcesz poznać więcej tego typu „kejsów” zgłoś się na moje szkolenie – „Powoływanie, odwoływanie i status dyrektora instytucji kultury”.
Powoływanie, odwoływanie i status dyrektora instytucji kultury – szkolenie