Czy domy kultury potrzebują własnej ustawy?

Czy domy kultury potrzebują własnej ustawy? Publikujemy tekst, który powstał blisko rok temu i pomimo ograniczonego – do tej pory – kręgu odbiorców wywołał spory rezonans. 

Artykuł został opublikowany w książce pt. „Kultura małych i średnich miast. Otwarta grupa robocza” pod redakcją Marka Sztarka wydanej w ramach projektu Europejskiej Stolicy Kultury Wrocław 2016 o analogicznym tytule.

Jeśli nie masz ochoty czytać tak długiego tekstu zobacz prezentację zawierającą główne tezy artykułu.

Paweł Kamiński

Czy domy kultury potrzebują własnej ustawy? Refleksja o braku systemu kultury publicznej w Polsce

Domy, ośrodki i centra kultury, to druga po bibliotekach grupa instytucji kultury w Polsce pod względem liczebności. Według raportu Głównego Urzędu Statystycznego w 2014 r. domów i ośrodków kultury było w Polsce 2.389.¹

Pomimo znaczącej liczebności działalność domów, ośrodków i centrów kultury jest najsłabiej uregulowana przepisami. Ustawa o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej jedynie wymienia domy kultury wśród form działalności kulturalnej. Zgodnie
z art. 2. cytowanej ustawy formami organizacyjnymi działalności kulturalnej są w szczególności: teatry, opery, operetki, filharmonie, orkiestry, instytucje filmowe, kina, muzea, biblioteki, domy kultury, ogniska artystyczne, galerie sztuki oraz ośrodki badań i dokumentacji w różnych dziedzinach kultury². Katalog ten ma charakter otwarty i można przyjąć, że działalność kulturalna może być prowadzona w innych, nie wymienionych formach³. Ustawa wyróżnia charakterystyczne formy dla działalności instytucji artystycznych (opery, teatry, filharmonie itp.), ale także formy organizacyjne regulowane również innymi przepisami, w tym:

• biblioteki, których działalność reguluje Ustawa o bibliotekach⁴,

• muzea, których działalność reguluje Ustawa o muzeach⁵,

• instytucje filmowe, których działalność regulują: Ustawa o kinematografii⁶
  oraz Ustawa o państwowych instytucjach filmowych⁷,

• ośrodki badań i dokumentacji, których działalność reguluje Ustawa o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach⁸.

W odniesieniu do domów, ośrodków i centrów kultury nie istnieje żaden specyficzny dla tej grupy instytucji akt prawny regulujący ich działalność. Z jednej strony można taki stan rzeczy postrzegać jako pozytywny, bo dający swobodę organizatorom instytucji w kształtowaniu ich statutów oraz modelu prowadzenia samej działalności. Z drugiej zaś strony mamy do czynienia z sytuacją, w której źródłem prawa w coraz większym stopniu jest orzecznictwo sądów administracyjnych nie zaś tekst samej Ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej. Dodać trzeba, że nierzadko rozstrzygnięcia te są rozbieżne, co rodzi trudności w interpretacji. Można również zaryzykować tezę, że brak regulacji na poziomie ustawowym powoduje, że istnieje przestrzeń do nadużyć organizatorów w stosunku do instytucji oraz wynaturzeń ich działalności⁹.

Analiza aktów prawnych regulujących działalność różnych rodzajów instytucji kultury w Polsce prowadzi do zaskakujących spostrzeżeń. Wśród nich najbardziej uderzające jest istnienie istotnych różnic dot. statusu poszczególnych rodzajów instytucji kultury oraz bardzo różny zakres regulacji dla różnych rodzajów instytucji kultury. W odróżnieniu od innych sfer życia publicznego w Polsce, takich jak choćby oświata, czy ochrona zdrowia nie można mówić o istnieniu jakiegokolwiek systemu publicznej kultury w Polsce.

Wśród wad obecnego stanu, w odniesieniu do domów kultury i ośrodków kultury wymienić należy m. in.:

• istnienie istotnych różnic dot. statusu poszczególnych rodzajów instytucji kultury;

• różny zakres regulacji dla różnych rodzajów instytucji kultury;

• faktyczną nieobligatoryjność istnienia na poziomie gmin instytucji kultury innych niż biblioteki, pomimo że, działalność kulturalna jest obowiązkowym zadaniem samorządu;

• różny status formalny i finansowy pracowników instytucji kultury i innych podmiotów finansowanych z tego samego źródła, tj. budżetów samorządów;

• brak zinstytucjonalizowanej sieci domów, ośrodków i centrów kultury;

• brak centralnego Rejestru Instytucji Kultury (chociaż istnieje centralny rejestr muzeów);

• istnienie instytucji o analogicznych zadaniach i różnym statusie prawnym (np. Młodzieżowych Domów Kultury) niebędącymi instytucjami kultury a placówkami oświatowymi.

Najdobitniej sytuację tę obrazuje porównanie statusów domów, ośrodków i centrów kultury ze statusem bibliotek. O ile domy, ośrodki i centra kultury funkcjonują tylko w oparciu o przepisy ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, to działalność bibliotek jest regulowana również Ustawą o bibliotekach. Ustawa ta nadaje bibliotekom szczególny status nie tylko na tle domów i ośrodków kultury, ale również na tle innych instytucji. Zgodnie z jej art. 3. ust. 1. biblioteki i ich zbiory stanowią dobro narodowe oraz służą zachowaniu dziedzictwa narodowego. Oznacza to, że status dobra narodowego posiada każda, najmniejsza nawet, filia gminnej biblioteki publicznej, pomimo że takiego statusu nie posiadają inne, o wiele bardziej znaczące instytucje kultury.

W sferze symbolicznej zwrócić uwagę na szczególny przywilej muzeów. Zgodnie z art. 5. ust. 1. Ustawy o muzeach muzea państwowe i rejestrowane muzea samorządowe mają prawo używania okrągłej pieczęci z wizerunkiem orła ustalonym dla godła Rzeczypospolitej Polskiej oraz nazwą muzeum w otoku. Takiego przywileju nie posiada żadna inna grupa instytucji kultury.

W praktyce szczególny status bibliotek wiążę się przede wszystkim z art. 19. Ustawy o bibliotekach. Zobowiązuje on do prowadzenia przez każdy samorząd gminny w kraju co najmniej jednej gminnej biblioteki publicznej, wraz z odpowiednią liczbą filii i oddziałów oraz punktów bibliotecznych. Analogiczne obowiązki mają również samorządy powiatowe i wojewódzkie.

Zaznaczyć trzeba, że zgodnie z art. 9. 1. Ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej jednostki samorządu terytorialnego organizują działalność kulturalną, tworząc samorządowe instytucje kultury, dla których prowadzenie takiej działalności jest podstawowym celem statutowym. Jak stanowi ustawa, prowadzenie działalności kulturalnej jest zadaniem własnym jednostek samorządu terytorialnego o charakterze obowiązkowym.  W związku z tym, że żaden inny przepis nie nakazuje wprost prowadzenia innego rodzaju działalności kulturalnej, skutkuje to faktyczną nieobligatoryjnością prowadzenia przez samorządy działalności kulturalnej w formie innej niż biblioteka.

Przepisy szczegółowe różnicują także obowiązki organizatora wobec instytucji. Zgodnie z art. 12. Ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej organizator zapewnia instytucji kultury środki niezbędne do prowadzenia działalności kulturalnej oraz do utrzymania obiektu, w którym ta działalność jest prowadzona. Tymczasem lista obowiązków organizatora wobec biblioteki jest bardziej szczegółowa. Zgodnie z art. 9. ust. 1 ustawy o bibliotekach organizator ma obowiązek zapewnić bibliotece: lokal, prowadzenie działalności bibliotecznej, zwłaszcza zakup materiałów bibliotecznych oraz doskonalenie zawodowe pracowników.

Nieco inaczej obowiązki organizatorów definiuje Ustawa o muzeach. Zgodnie z art. 4. organizatorzy muzeów są zobowiązani zapewnić im: środki potrzebne do utrzymania i rozwoju muzeum, bezpieczeństwo zgromadzonym zbiorom oraz nadzór na muzeum.

Uprzywilejowany status niektórych rodzajów instytucji kultury w stosunku do domów, ośrodków i centrów kultury ujawnia się również w przypadku próby połączenia instytucji. Zgodnie z art. 17. Ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej organizator może dokonać połączenia instytucji kultury. Aby to zrobić, musi na 3 miesiące przed wydaniem aktu o połączeniu podać do publicznej wiadomości informację zamiarze i przyczynach takiej decyzji.

Procedura komplikuje się jednak, gdy jedną z łączonych instytucji jest biblioteka lub muzeum. Po pierwsze procedura jest znacznie dłuższa. Zgodnie z art. 13. ust. 2. Ustawy o bibliotekach organizator jest obowiązany poinformować o swoim zamiarze nie na 3 lecz na 6 miesięcy przed wydaniem aktu o połączeniu. Obowiązek ten dotyczy również zmiany statutu biblioteki w części dotyczącej zakresu działania i lokalizacji filii i oddziałów. Połączenie, podział lub likwidacja biblioteki wchodzącej w skład ogólnokrajowej sieci bibliotecznej może nastąpić po zasięgnięciu przez organizatora opinii jednostki sprawującej nadzór nad działalnością biblioteki (tj. odpowiedniej biblioteki wojewódzkiej). Połączenie biblioteki z inną instytucją kultury nie może spowodować uszczerbku w wykonywaniu dotychczasowych zadań. W tej sprawie muszą jednak wydać opinie zarówno biblioteka wojewódzka, jak i Krajowa Rada Biblioteczna. Ponadto zgodę na połączenie musi wydać Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego. Decyzja Ministra ma charakter uznaniowy i nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego, co potwierdził wyrokiem z dnia 6 kwietnia 2016 r. Naczelny Sąd Administracyjny¹⁰.

Z ochrony przed połączeniem z inną instytucją kultury mogą korzystać również muzea. Zgodnie z art. 5a. ust. 1. Ustawy o muzeach tego typu instytucja może zostać połączona z inną instytucją kultury, tylko wówczas, gdy połączenie nie spowoduje uszczerbku w wykonywaniu dotychczasowych zadań. Oceny skutków ewentualnego połączenia dokonuje działająca przy Ministrze Kultury i Dziedzictwa Narodowego Rada do Spraw Muzeum. Połączenia można dokonać wyłącznie po pozytywnym zaopiniowaniu przez radę.

Brak systemu, niespójność przepisów i niekonsekwencję ustawodawcy w obszarze kultury dobrze obrazuje też istnienie w Polsce publicznych podmiotów, które chociaż realizują analogiczne do instytucji kultury zadania, to posiadają zupełnie inny status prawny. Do takich podmiotów należą: pałace młodzieży, młodzieżowe domy kultury, ogniska artystyczne i schroniska młodzieżowe, które mają status placówek oświatowych i działają
w oparciu o przepisy Ustawy o systemie oświaty¹¹. W środowisku pracowników instytucji kultury funkcjonowanie tych podmiotów od dawna budzi emocje, ponieważ pracownicy tych podmiotów mają status nauczycieli i korzystają z przywilejów wynikających z Karty Nauczyciela¹².

Na marginesie powyższych rozważań warto zwrócić uwagę na inny wyłom w nieistniejącym systemie publicznej kultury w Polsce, który tworzą przepisy regulujące funkcjonowanie niektórych państwowych instytucji filmowych – Ustawa o państwowych instytucjach filmowych, mająca zastosowanie do instytucji filmowych utworzonych przed dniem 1 stycznia 2006 r. oraz do działających w nich zespołów filmowych. Instytucje te mają dość szczególny status ponieważ są de facto przedsiębiorstwami państwowymi działającymi w oparciu o przepisy Ustawy o przedsiębiorstwach państwowych¹³. Daje to szczególne uprawnienia pracownikom tych instytucji, których nie posiadają pracownicy instytucji kultury działających w oparciu o przepisy Ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej. Otóż zgodnie z art. 20. ust. 2. Ustawy o państwowych instytucjach filmowych załoga instytucji filmowej ma zagwarantowane uczestniczenie w zarządzaniu nią.

W państwowych instytucjach filmowych działają też rady pracownicze, które wraz z ogólnym zebraniem instytucji mają status organów instytucji. Rada pracownicza ma wpływ m. in. na obsadę kluczowych stanowisk w instytucji. Zgodnie z ustawą dyrektor może powołać zastępców i głównego księgowego tylko za zgodą rady.

Oprócz nieuzasadnionych różnic w statusach prawnych i organizacyjnych różnych rodzajów instytucji kultury należy zwrócić uwagę również na różnice w statusie zawodowym i finansowym pracowników różnych instytucji finansowanych z tego samego źródła. Powszechnie wiadomo, że pracownicy instytucji kultury należą do najniżej wynagradzanych grup zawodowych w Polsce¹⁴. Te same samorządy, w różny sposób wynagradzają pracowników o analogicznych kwalifikacjach, wykonujących podobną pracę. Specjalista ds. promocji o analogicznym wykształceniu zatrudniony np. w urzędzie gminy zwykle zarabia więcej od specjalisty ds. promocji zatrudnionym w ośrodku kultury. Zdarza się, że instruktor jest zatrudniony na 1/2 etatu w miejskim centrum kultury oraz na kolejne 1/2 w młodzieżowym domu kultury, będącym placówką oświatową. Wykonując de facto te same obowiązki jest zatrudniony na zupełnie różnych warunkach.

Tymczasem zgodnie z Kodeksem Pracy pracownikom wykonującym jednakową pracę lub pracę o jednakowej wartości przysługuje jednakowe wynagrodzenie obejmujące wszystkie składniki wynagrodzenia, a także inne świadczenia związane z pracą. Przepis ten dotyczy pracowników zatrudnionych u jednego pracodawcy, jednak zasadne wydaje się podjęcie działań zmierzających do wyrównywania statusu finansowego pracowników instytucji kultury do średniej obowiązującej w danym samorządzie. Nawet jeśli formalnie pracownicy utrzymywani bezpośrednio lub pośrednio z budżetu samorządu mają różnych pracodawców, którymi są poszczególne jednostki organizacyjne, to decydujący wpływ na warunki zatrudnienia ma właśnie samorząd, który de facto ustala wielkość funduszy płac dla poszczególnych jednostek.

Potrzebę wprowadzenia regulacji dotyczących działalności domów, ośrodków i centrów kultury dostrzegają i sygnalizują dyrektorzy tego typu instytucji. Potwierdzają to m. in. opinie uczestników seminariów pt. „Czy domy kultury potrzebują własnej ustawy?” organizowanych w ramach projektu „Bariery rozwojowe i ukryte potencjały lokalnych instytucji kultury. Rekomendacje zmian systemowych”, które odbyły się 9 maja 2016 r. w Centrum Kultury w Kamiennej Górze (woj. Dolnośląskie) oraz 15 września 2016 r. w Ślesinie (woj. Wielkopolskie). W trakcie seminariów przeprowadzono moderowane dyskusje metodą World Cafe dotyczące potrzeby regulacji oraz ich ewentualnych obszarów i zakresów.

Wśród argumentów na rzecz regulacji wymieniano m. in.:

• zbyt ogólne zapisy Ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej oraz brak szczegółowych regulacji dot. domów, ośrodków i centrów kultury;

• chaos prawny spowodowany brakiem szczegółowych regulacji oraz istnieniem rozbieżnych lub sprzecznych interpretacji;

• nieuzasadnione różnice statusów różnych instytucji kultury i związane z tym nierówności oraz poczucie nierównego traktowania a wręcz dyskryminacji poszczególnych grup instytucji;

• nierówny dostęp obywateli do kultury;

• potrzebę stworzenia systemowych mechanizmów finansowania kultury;

• konieczność aktualizacji zapisów i dostosowania do dzisiejszych warunków;

• ułatwienie funkcjonowania instytucji poprzez wprowadzenie jasnych i czytelnych przepisów;

• potrzebę odróżnienia domów, ośrodków i centrów kultury ze względu na ich specyfikę, formę oraz potencjał;

• potrzebę ochrony autonomii instytucji kultury;

• słabą pozycję dyrektora w stosunku do organizatora;

• wielkość i liczebność grupy instytucji, jaką stanowią domy, ośrodki i centra kultury;

• konieczność profesjonalizacji i podnoszenia jakości usług;

• potrzebę stabilizacji zawodowej oraz wytyczenia ścieżek rozwoju zawodowego dyrektorów i pracowników instytucji kultury;

• potrzebę prowadzenia polityki kulturalnej na poziomie lokalnym, zwłaszcza w gminach, w których jest więcej niż jedna instytucja kultury (eliminacja powielania
  i dublowania działań oraz niezdrowej konkurencji pomiędzy instytucjami).

W dyskusjach ujawniły się również argumenty przeciwko regulacjom, takie jak:

• obawa przed ograniczeniem obecnej względnej samodzielności i autonomii instytucji;

• obawa przed ograniczeniem wolności i swobody działalności kulturalnej;

• obawa przed stworzeniem nieprecyzyjnych przepisów, które nie poprawią, ale wręcz pogorszą sytuację instytucji oraz stworzą problemy obecnie nie istniejące;

• obawa przed centralizacją kultury;

• obawa przed biurokratyzacją instytucji oraz przeregulowaniem ich działalności;

• obawa przed możliwymi skutkami finansowymi zmian oraz kosztami ich wdrożenia;

• obawa przed upolitycznieniem kultury;

• obawa przed nadmierną standaryzacją i „marketyzacją” instytucji kultury;

• obawa przed nieskutecznością regulacji prawnych (martwe przepisy).

Podczas seminariów uczestnicy pracowali również nad rekomendacjami dotyczącymi wskazania obszarów działalności domów kultury, które wymagają regulacji oraz takich, które regulacji nie potrzebują.

Postulatem generalnym jest wyrównanie statusów formalnych instytucji i związanych z tym uprawnień instytucji i pracowników oraz eliminacja przepisów prowadzących do powstawania nierówności. Jednym z głównych postulatów jest stworzenie ustawowej definicji domów, ośrodków i centrów kultury, jako instytucji o charakterze animacyjnym i wyraźne odróżnienie ich od innych rodzajów instytucji. Postulowano również wprowadzenie obowiązku prowadzenia przez samorządy minimum jednej instytucji upowszechniania kultury (analogicznie jak obowiązek prowadzenia minimum jednej biblioteki).

Wśród postulatów pojawiła się również kwestia kwalifikacji dyrektorów oraz pracowników merytorycznych domów, ośrodków i centrów kultury. Zaznaczyć jednak trzeba, że wśród uczestników dyskusji nie było w tej kwestii pełnej zgody. Niektórzy z dyrektorów wskazywali, że ten obszar nie powinien podlegać żadnym regulacjom i należy utrzymać obecny stan prawny. Obecnie przepisy nie stawiają żadnych wymogów kwalifikacyjnych (w tym np. posiadania wyższego wykształcenia) kandydatom na dyrektorów instytucji kultury. Wymogi te może w sposób zupełnie dowolny kształtować organizator. Powoduje to, że na stanowiska dyrektorów domów kultury często powoływani są ludzie bez jakiegokolwiek doświadczenia w sferze kultury oraz bez kwalifikacji związanych z tą dziedziną. Swoboda organizatorów w ustalaniu wymogów dotyczących kandydatów na dyrektorów pozwala również na organizowanie pozorowanych konkursów, których rozstrzygnięcia znane są na długo przed oficjalnym ogłoszeniem.

Postulat dotyczący wprowadzenia wymogów kwalifikacyjnych pojawił się również w kontekście pracowników. W opinii dyrektorów wprowadzenie wymogów kwalifikacyjnych służyłoby podnoszeniu jakości prowadzonej działalności i budowaniu etosu pracownika instytucji kultury.

Kolejną kwestią, która w opinii dyrektorów wymaga regulacji jest powoływanie i odwoływanie dyrektorów instytucji kultury, w tym kwestie związane z tzw. kontraktami dyrektorskimi, wprowadzonymi nowelizacją Ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej. Zauważyć przy tym należy, że aktualnie w instytucjach funkcjonują dwie grupy dyrektorów. Pierwsza, to dyrektorzy powołani przed 1 stycznia 2012 r. Korzystają oni z wyłączenia z nowych przepisów – okres na jaki ich powołano jest nieokreślony. Druga grupa, to dyrektorzy powołani po wejściu w życie nowelizacji. Ci są powoływani na okres od 3 do 7 lat.

Dyrektorów powołanych przed 1 stycznia 2012 r. organizator może odwołać praktycznie w każdej chwili i niemal z każdego powodu. Dyrektor powołany na mocy nowych przepisów przynajmniej teoretycznie ma mocniejszą pozycję. Organizator może go odwołać przed upływem okresu, na który został zawarty kontrakt tylko w bardzo określonych przypadkach. Odwołanie może nastąpić z powodu:

• choroby trwale uniemożliwiającej wykonywanie obowiązków;

• naruszenia przepisów prawa w związku z zajmowanym stanowiskiem;

• w przypadku odstąpienia od realizacji umowy określającej warunki organizacyjno-finansowe działalności instytucji kultury oraz program jej działania.

Powoływanie na czas określony i wprowadzenie tzw. kontraktów miało teoretycznie wzmocnić pozycję dyrektora w stosunku do organizatora i jego autonomię. Tymczasem w praktyce dyrektorzy często powoływani są na okres najkrótszy możliwy okres lub okres obejmujący kadencję konkretnego wójta, burmistrza lub prezydenta. W ten sposób są uzależniani od lokalnych polityków, jak również zmuszani do pracy na rzecz ich reelekcji. Pożądanym rozwiązaniem byłoby w tym kontekście wydłużenie minimalnego okresu kontraktu dyrektorskiego do 6-7 lat oraz włączenie w proces powoływania dyrektorów przedstawicieli środowisk zawodowych i twórczych, a być może również pracowników instytucji.

Zaznaczyć należy, że w dyskusji na temat powoływania szefów instytucji kultury nie brakowało również głosów za likwidacją kontraktów i powoływaniem dyrektorów na czas nieokreślony z jednoczesnym wprowadzeniem wymogów kwalifikacyjnych w stosunku do kandydatów na dyrektorów.

Wśród innych kwestii, które winny zostać uregulowane lub istniejące regulacje powinny zostać zmienione wymieniano m. in.:

• doprecyzowanie przepisów dotyczących relacji pomiędzy organizatorem a instytucją i dyrektorem;

• określenie statusu i utworzenie grupy zawodowej pracowników instytucji kultury;

• ujednolicenie wynagrodzeń w instytucjach kultury z wynagrodzeniami w innych jednostkach organizacyjnych należących do tego samego samorządu;

• uregulowanie statusu prawnego obiektów, w których prowadzona jest działalność kulturalna – przekazywanie budynków na własność instytucjom kultury;

• zwolnienie podmiotowe instytucji kultury z podatku VAT;

• zmiana modelu finansowania – subwencja na działalność kulturalną – analogicznie jak część oświatowa subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego;

• rozdzielenie prowadzenia i finansowania działalności kulturalnej od organizowania
  i finansowania rozrywki;

• uproszczenie istniejących i procedur i ograniczenie biurokracji, w m. in. wyłączenie instytucji kultury z prowadzenia dokumentacji z zakresu kontroli zarządczej;

• stworzenie centralnego rejestru instytucji kultury lub wprowadzenie obowiązku rejestracji instytucji kultury w Krajowym Rejestrze Sądowym.

---