Prawnicze “fejki” na stronie Ministerstwa Kultury i Dziedzictwa Narodowego

Na stronie internetowej Ministerstwa Kultury i Dziedzictwa Narodowego znajdują się treści, które są niezgodne z prawem i bardzo szkodliwe dla instytucji kultury. Taka sytuacja trwa od wielu lat.

Zgodnie z art. 15 ust. 5 Ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej organizator przed powołaniem dyrektora zawiera z nim odrębną umowę w formie pisemnej, w której strony określają warunki organizacyjno-finansowe działalności instytucji kultury oraz program jej działania. Umowa wchodzi w życie z dniem powołania dyrektora. Odmowa zawarcia umowy przez kandydata na stanowisko dyrektora powoduje jego niepowołanie na to stanowisko. 

Problem w tym, że przepis ustawy określa zakres umowy w sposób bardzo ogólny. Co więc czyni typowy urzędnik komórki odpowiedzialnej za współpracę z instytucjami kultury w urzędzie miejskim lub gminnym? Wpisuje w wyszukiwarkę Google frazę: “umowa w sprawie warunków organizacyjno-finansowych”. Wówczas na pierwszym miejscu wyświetla mu się strona internetowa Ministerstwa Kultury i Dziedzictwa Narodowego, na której 2 stycznia 2012 r. umieszczono wzór takiej umowy. Data nie jest przypadkowa, ponieważ dokładnie 1 stycznia 2012 r. weszła w życie “duża” nowelizacja Ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, która wprowadziła powołania dyrektorów instytucji na czas określony oraz obowiązek zawierania umowy określającej warunki organizacyjno-finansowe działalności instytucji kultury oraz program jej działania. 

Jestem przekonany, że większość umów, które zostały zawarte przez ostatnie 12 lat w większym lub mniejszym stopniu była oparta była o wzór opublikowany przez Ministerstwo.

Dzieje się tak pomimo zastrzeżenia Ministerstwa, o tym że „Zamieszczone materiały mają charakter pomocniczy i przykładowy do ewentualnego wykorzystania przez podmioty zarządzające działalnością kulturalną.” Jestem też przekonany, że publikacja tego wzoru i zapewne masowe korzystanie z niego przez organizatorów wyrządziło instytucjom trudne do powetowania szkody. 

Stało się tak dlatego, że wzór opublikowany przez Ministerstwo zawiera zapis, który jest rażąco niezgodny z prawem, a ma kluczowe znaczenie dla relacji pomiędzy organizatorem a instytucją. W § 5 wzoru umowy czytamy: “Organizator sprawuje nadzór nad działalnością Instytucji”. 

 

Żaden przepis nie daje podstaw do sprawowania nadzoru

Tymczasem zgodnie z art. 27 ust. 1 Ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej instytucja kultury gospodaruje samodzielnie przydzieloną i nabytą częścią mienia oraz prowadzi samodzielną gospodarkę w ramach posiadanych środków, kierując się zasadami efektywności ich wykorzystania.

Jak potwierdził NSA w wyroku z dnia 5 grudnia 2001 r. (sygn. akt SA/Sz 733/01) instytucja kultury jako osoba prawna jest odrębnym w stosunku do gminy podmiotem prawa, z własnym majątkiem, środkami trwałymi, przychodami oraz kosztami, samodzielnie gospodarującą w ramach posiadanych środków.

W 2020 r. analogiczne stanowisko wyraził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, który badał zapisy statutu Teatru Maska w Rzeszowie (Wyrok WSA w Rzeszowie z 15 września 2020 r. – sygn. akt II SA/Rz 41/20). – Żaden przepis ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej nie daje podstaw do sprawowania nadzoru przez organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego nad teatrem, który jest samorządową osoba prawną. Takich podstaw próżno szukać także w ustawie o samorządzie gminnym. Brak jest takich podstaw w jakichkolwiek innych ustawach – czytamy w uzasadnieniu wyroku. Jak podkreślił sąd ewentualna kontrola (lecz nie nadzór) może być sprawowana w formie przewidzianej ustawą o samorządzie gminnym, tj. przez radę gminy za pośrednictwem komisji rewizyjnej. Podstaw do sprawowania nadzoru przez organizatora w jakichkolwiek innych aspektach próżno szukać w przepisach prawa powszechnie obowiązującego.

W 2021 r. analogiczne stanowisko zaprezentował Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, który stwierdził, że żaden przepis nie przyznaje kompetencji do regulowania w statucie innych niż merytoryczny, form nadzoru nad działalnością bibliotek publicznych. Sąd uznał, że przyznanie nieograniczonego nadzoru nad biblioteką Prezydentowi Miasta jest sprzeczne z ustawą o bibliotekach i nie znajduje oparcia w przepisach prawa, tj. Ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Wyrok WSA w Poznaniu z 25 marca 2021 r. – sygn. akt IV SA/Po 1643/20). Postanowienie statutu, na mocy której nadzór (nieograniczony przedmiotowo) nad biblioteką sprawuje organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego, stanowi istotne naruszenie prawa, gdyż przekracza ono zakres upoważnienia ustawowego (o którym mowa w art. 13 ust. 2 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej). Jak podkreślił sąd postanowienie statutu pozbawione jest podstawy prawnej, gdyż żaden z przepisów ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, ani żaden z przepisów ustawy o bibliotekach nie przyznaje organowi wykonawczemu jednostki samorządu terytorialnego nieograniczonych kompetencji nadzorczych w odniesieniu do samorządowej instytucji kultury. Takich kompetencji nadzorczych nie można także wyinterpretować z przepisów ustawy o finansach publicznych.

Kropkę nad “i” postawił w 2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny, który w wyroku z 18 stycznia 2022 r. (sygn. akt III OSK 891/21) stwierdził, że sformułowanie „nadzór” wskazuje na pewne podporządkowanie instytucji organowi wykonawczemu jednostki samorządu terytorialnego. Tymczasem, jak wskazał sąd, zgodnie z art. 9 ust. 1 i ust. 2 ustawy jednostki samorządu terytorialnego organizują działalność kulturalną, tworząc instytucje kultury, a żaden przepis ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej nie daje podstaw do sprawowania nadzoru przez wójta, burmistrza lub prezydenta miasta nad domem kultury jako samorządową osobą prawną. Takich podstaw nie zawiera także ustawa o samorządzie gminnym, ani inny akt prawny.

Tymczasem na stronie internetowej Ministerstwa Kultury i Dziedzictwa Narodowego, czyli jednego z organów naczelnych administracji publicznej znajdujemy wzór dokumentu, zawierający fejkowy i niezwykle szkodliwy zapis. Dodać trzeba, że również wzór załącznika do umowy zawiera wiele co najmniej wątpliwych zapisów, a przede wszystkim modyfikuje przepisy Ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, co w myśl prawa jest praktyką niedopuszczalną.

To nie pierwszy raz gdy Ministerstwo publikuje “prawnicze fejki”

To nie pierwsza sytuacja, gdy Ministerstwo Kultury i Dziedzictwa Narodowego publikuje treści niezgodne z prawem. Również z początkiem 2012 r. Ministerstwo opublikowało “Pytania i odpowiedzi” dotyczące nowelizacji Ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej. Na oficjalnej stronie Ministerstwa można było przeczytać interpretację art. 8. ust. 3 tzw. ustawy wprowadzającej, która nowelizowała Ustawę o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej. Zgodnie z wprowadzonymi od 1 stycznia 2012 r. przepisami dyrektorzy instytucji kultury powołani na stanowiska przed tym terminem na czas nieokreślony mogli pozostać na stanowiskach nie trzy lata od dnia wejścia w życie ustawy (lub rok w przypadku instytucji artystycznych). Niepowołanie w tym okresie dyrektora na czas określony było równoznaczne z odwołaniem. Jednocześnie w ustawie zawarto zapis mówiący o tym, że przepisów tych nie stosuje się do dyrektorów bibliotek, domów oraz ośrodków kultury. Ministerstwo Kultury na swojej stronie internetowej informowało, że “do dyrektorów bibliotek, domów oraz ośrodków kultury nie znajdą zastosowania przepisy art. 8 ust. 3 i 4 tej ustawy” oraz że “w efekcie ta grupa dyrektorów dalej będzie zajmować swoje stanowiska”. 

Tymczasem Naczelny Sąd Administracyjny orzeczeniem z 22 listopada 2017 r. w zupełnie inny sposób zinterpretował wyłączenie zawarte w ustawie dotyczące domów i ośrodków kultury oraz bibliotek. Według NSA z dniem 1 stycznia 2012 r. kiedy to weszła w życie ww. ustawa wprowadzająca “straciło podstawę prawną powołanie dyrektora instytucji kultury na czas nieokreślony”. To zaś “wyklucza możliwość przyjęcia, że dyrektorzy powołani przed tym terminem są dyrektorami powołanymi na czas nieokreślony aż do chwili odwołania”. Zdaniem sądu prowadziłoby by to do “nieakceptowalnej sytuacji, gdy dyrektorzy ci zostaliby pozostawieni w nieobowiązującym już porządku prawnym, a stan ten miałby trwać do dnia odwołania ich ze stanowiska”. To oznaczałoby, że “od podmiotu tworzącego instytucję kultury zależałoby czy, a jeśli tak, to od kiedy wdrożony miałby być obowiązujący porządek prawny”. Sąd uznał też, że w stosunku do tych osób prawodawca nie zastosował przywilejów określonych w tych przepisach – dotyczących rocznego lub trzyletniego okresu przejściowego. W analogiczny sposób nowe przepisy zintepretował również Sąd Najwyższy.

Tymczasem na stronie internetowej Ministerstwa aż do końca 2018 r. widniała błędna interpretacja przepisów. Zniknęła dopiero wtedy, gdy o sprawie stało się głośno, między innym za sprawą moich publikacji.

Oczywiście nie zakładam złej woli Ministerstwa. To jednak tylko kolejny przypadek, gdy Minister “chciał dobrze”, a wyszło źle.

Treść ustawy wbrew uzasadnieniu

Niecałe dwa lata temu wskazałem, że również w nowelizacji Ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, która weszła w życie 1 stycznia 2016 r. Minister jako jej wnioskodawca popełnił błąd.

Chodzi o wprowadzony Ustawą z dnia 5 sierpnia 2015 r. o zmianie ustaw regulujących warunki dostępu do wykonywania niektórych zawodów (tzw. deregulacyjną), art. 16a Ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej. Zgodnie z jego treścią do czasu powołania dyrektora (wyłonionego zarówno w konkursie, jak i bez konkursu) organizator może powierzyć pełnienie obowiązków dyrektora wyznaczonej osobie na okres nie dłuższy niż do końca sezonu artystycznego następującego po sezonie, w trakcie którego dyrektor został odwołany albo akt jego powołania wygasł — w przypadku instytucji artystycznej oraz na okres nie dłuższy niż rok — w przypadku instytucji kultury innej niż instytucja artystyczna. Nowy przepis miał ułatwić funkcjonowanie instytucji w sytuacjach nietypowych czy wręcz nadzwyczajnych, np. śmierci dyrektora, jego choroby, decyzji o skorzystaniu z uprawnień emerytalnych czy wcześniejszego odwołania z innych przyczyn przewidzianych ustawą. Jak czytamy w uzasadnieniu „w takich przypadkach interes instytucji kultury i jej organizatora wymaga, aby tego rodzaju zmiany personalne w jak najmniejszym stopniu oddziaływały na funkcjonowanie instytucji i realizację przez nią ustalonego z reguły na kilka lat programu działania czy zaplanowanego wcześniej sezonu artystycznego”. Według autorów projektu przepis umożliwiający powierzanie obowiązków dyrektora miał umożliwić kontynuowanie zaplanowanego programu działania instytucji do czasu wyłonienia w konkursie nowego dyrektora.

Ale jak wynika z brzmienia przepisu art. 15 ust. 5 Ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej program działania instytucji jest częścią umowy zawieranej pomiędzy organizatorem a dyrektorem. Nie jest więc samodzielnym dokumentem funkcjonującym niezależnie od umowy. To zaś skłania do wniosku, że w sytuacji wygaśnięcia umowy na skutek zakończenia okresu powołania lub odwołania dyrektora, wygasa również program działania. To w mojej opinii oznacza, że program działania stworzony przez dyrektora, którego powołanie wygasło, nie jest wiążący dla osoby, której powierzono obowiązki. Warto też zauważyć, że wprowadzony w 2019 r. obowiązek podania programu do publicznej wiadomości w terminie 7 dni od dnia powołania dyrektora instytucji kultury również wiąże program z okresem powołania dyrektora. Tym bardziej należy więc przyjąć, że umowa i program, który jest jej częścią, obowiązują w okresie powołania.

Są gotowe rozwiązania, po które można sięgnąć

Funkcjonowaniem instytucji kultury zajmuję się pod różnymi afiliacjami od wielu lat. Jako autor bloga MenedżerKultury.pl opisuję niespójności przepisów, a także ujawniam nadużycia organizatorów w stosunku do instytucji kultury. Jako prezes Stowarzyszenia Dyrektorów i Dyrektorek Samorządowych Instytucji Kultury proponuję rozwiązania, które mogą wyeliminować lub znacząco ograniczyć tego typu patologie. 

Na przykład ponad rok temu w “Konkretach dla kultury”, tj. zbiorze rekomendacji zmian systemowych w kulturze opublikowanym przez Stowarzyszenie Dyrektorów i Dyrektorek Samorządowych Instytucji Kultury zaproponowaliśmy m. in., aby w art. 15 dodać ust. 5b o brzmieniu: „Wzór umowy, o której mowa w ust. 5 określi w drodze rozporządzenia minister właściwy do spraw kultury.” Zaproponowaliśmy, aby wzór umowy ustalił w drodze rozporządzenia Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego. Aktualny zapis ustawowy jest na tyle ogólny, że daje organizatorowi dużą swobodę kształtowania zapisów umowy. W praktyce niektórzy organizatorzy umieszczają w umowach również zapisy ograniczające kompetencje dyrektora i autonomię instytucji kultury. A do tego… korzystają ze wzoru Ministerstwa, który zawiera niezgodne z prawem zapisy. 

W sprawie luki prawnej dotyczącej powierzania obowiązków zaproponowaliśmy dodanie w art. 16a Ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej zapisu: “Osoba pełniąca obowiązki dyrektora kontynuuje realizację umowy, o której mowa w art. 15 ust. 5 zawartej z dyrektorem, którego powołanie wygasło. W przypadku nowo utworzonej instytucji kultury stosuje się art. 15 ust. 5.“. Propozycja sprowadza się więc do takiej modyfikacji przepisu, aby p. o. dyrektora miał obowiązek realizować program poprzednika lub poprzedniczki. Natomiast w przypadku nowych instytucji proponujemy, aby umowę zawierać również z pełniącym obowiązki dyrektora.

***

Utrzymywanie na stronach Ministerstwa treści, które są niezgodne z prawem i ewidentnie szkodzą instytucjom kultury jest niebywałym skandalem. Przypomnę, że zgodnie z art. 2. Konstytucji RP Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Z kolei zgodnie z Kodeksem Postępowania Administracyjnego organy administracji publicznej winny prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej.

***

Dosłownie dzisiaj rano, już po napisaniu tego artykułu (na co poświęciłem dużą część niedzieli), a przed jego publikacją, napisała do mnie dyrektorka instytucji instytucji kultury. Z końcem czerwca wygasło jej powołanie. Dzisiaj, tj. 1 lipca organizator przedstawił jej projekt umowy w sprawie warunków organizacyjno-finansowych działalności, która jest niemal kopią – a jakże – wzoru pochodzącego ze strony Ministerstwa Kultury i Dziedzictwa Narodowego. 

***

W kolejnych artykułach zamierzam wykazać niezgodne z prawem zapisy w statutach narodowych instytucji kultury.

Paweł Kamiński

 

Na znowelizowaniu przepisów ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej bardzo zależało ministrowi kultury i dziedzictwa narodowego. Bogdan Zdrojewski w rozmowie z IAR kilkanaście dni temu podkreślał, że „kultura potrzebuje więcej pieniędzy, ale też więcej tlenu i większej swobody dla wszystkich samorządów tak, aby mogły one w większym, niż dotąd stopniu, dostosowywać te instytucje do potrzeb widzów czy słuchaczy”.

PolskieRadio.pl, 1 lipca 2011 r.

Na fot. siedziba Ministerstwa Kultury i Dziedzictwa Narodowego /fot. Adrian Grycuk, Wikimedia Commons/