Dawno nie czytałem tak złego statutu instytucji kultury. Statut GOKiS w Zgorzelcu zdecydowanie kwalifikuje się do czołówki mojego prywatnego rankingu najgorszych statutów instytucji kultury. W mojej opinii miażdżąca większość jego zapisów nadaje się do uchylenia.
Rada Gminy Zgorzelec postanowiła przekształcić Gminny Ośrodek Kultury w Gminny Ośrodek Kultury i Sportu. W związku 28 października 2024 r. z tym podjęła uchwałę w sprawie zmiany nazwy jednostki i nadania statutu Gminnemu Ośrodkowi Kultury i Sportu w Zgorzelcu. Następnie 17 grudnia postanowiła o wprowadzeniu drobnych zmian w tym dokumencie.
Niestety Wydział Prawny i Nadzoru Dolnośląskiego Urzędu Wojewódzkiego przespał 30-dniowy termin i nie uchylił rażąco niezgodnego z prawem dokumentu. Wystąpiłem do Anny Żabskiej, Wojewody Dolnośląskiej o podjęcie działań nadzorczych w tej sprawie. Mam nadzieję, że zaskarży statut do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.
Przede wszystkim statut przyjęty przez Radę Gminy Zgorzelec w rażący sposób przekracza upoważnienie zawarte w art. 13 ust. 2 Ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej. Zgodnie z tym przepisem statut zawiera: nazwę, teren działania i siedzibę instytucji kultury; zakres działalności; organy zarządzające i doradcze oraz sposób ich powoływania; określenie źródeł finansowania; zasady dokonywania zmian statutowych; postanowienia dotyczące prowadzenia działalności innej niż kulturalna, jeżeli instytucja zamierza działalność taką prowadzić. Zobaczcie jak „poniosło” przy redagowaniu statutu urzędników z Gminy Zgorzelec. Poniżej moja analiza tego dokumentu. Raczej dla cierpliwych, bo wyjątkowo obszerna.
***
§ 4. 1. W skład struktury GOKiS wchodzą:
– pkt 2) w całości
Zgodnie z art. 13 ust. 2. Ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej organizację wewnętrzną instytucji kultury określa regulamin organizacyjny. Regulamin ten nadaje dyrektor instytucji kultury, po zasięgnięciu opinii organizatora oraz opinii działających w niej organizacji związkowych i stowarzyszeń twórców. W tej sprawie wielokrotnie wypowiadały się organy nadzoru: np. Rozstrzygnięcie Nadzorcze Nr PN.4131.264.2015 Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z 29 września 2015 r., Rozstrzygnięcie Nadzorcze Nr NPII.4131.1.302.2016 Wojewody Śląskiego z 20 maja 2016 r.
– pkt 1) w części
Jednocześnie § 4 ust. 1. pkt 1) statutu zawiera regulację niepełną. O ile statut Gminnego Ośrodka Kultury nie określa struktury organizacyjnej, to w części dotyczącej biblioteki publicznej zastosować należy przepis art. 11 ust. 2 Ustawy o bibliotekach, zgodnie z którym statut biblioteki musi określać m.in. jej organizację, w tym zakres działania i lokalizację filii oraz oddziałów.
§ 5. 1. GOKiS prowadzi wielokierunkową działalność w dziedzinie wychowania, edukacji oraz upowszechniania kultury i sportu
– części dot. „wychowania”
„Wychowanie” nie mieści się w pojęciu art. 1 ust. 1 Ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, wedle którego „Działalność kulturalna w rozumieniu niniejszej ustawy polega na tworzeniu, upowszechnianiu i ochronie kultury”. Przepisy ustawy nie posługują się pojęciem „wychowania”, z samego zaś określenia form organizacyjnych prowadzenia działalności kulturalnej w art. 2 cyt. ustawy, nie sposób skutecznie wywodzić, że w jego pojęciu zawierać się ma ” wychowanie”. Sformułowanie takie nie mieści się w pojęciu organizowania działalności kulturalnej, o którym mowa w art. 9 ust. 1 Ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, gdzie wyraźnie wskazuje się, że organizowanie działalności kulturalnej jest podstawowym celem statutowym samorządowych instytucji kultury. Wypowiedział się w tej sprawie NSA – wyrok NSA z 18 lipca 2023 r. (II OSK 2685/22).
– w części dot. “sportu”
Finansowanie przez gminę zadań z zakresu sportu, w tym np. utrzymywanie terenów rekreacyjnych, zgodnie z przepisami Ustawy o finansach publicznych, może być wykonywane przez samorządowe zakłady budżetowe w ramach dotacji określanej na ten cel w uchwale budżetowej. Zakłady takie są jednostkami organizacyjnymi, nieposiadającymi osobowości prawnej. Z kolei Ustawa o sporcie stanowi, że tworzenie warunków, w tym organizacyjnych, sprzyjających rozwojowi sportu stanowi zadanie własne jednostek samorządu terytorialnego. Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego może określić, w drodze uchwały, warunki i tryb finansowania zadania własnego, wskazując w uchwale cel publiczny z zakresu sportu, który jednostka ta zamierza osiągnąć (może także wspierać kulturę fizyczną na podstawie przepisów odrębnych). W związku z tym, finansowanie przez gminę zadań z zakresu sportu może się odbywać bezpośrednio z budżetu gminy, w tym za pośrednictwem gminnego zakładu budżetowego, może być też realizowane w formie dotacji udzielanej innym podmiotom niezaliczonym do sektora finansów publicznych, którym zostaną powierzone zadania w trybie i na zasadach określonych w ustawie o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie. Z tego względu, finansowanie instytucji kultury jako odrębnych podmiotów odbywa się na innych zasadach niż zadania z zakresu sportu. Tym samym, realizowanie w ramach jednego podmiotu wspólnie wyżej wymienionych zadań jest niedopuszczalne. Narusza to bowiem przepisy uregulowane w ustawie o finansach publicznych. W tej sprawie wypowiedział się m. in. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie – Wyrok WSA
w Olsztynie z 20 sierpnia 2020 r. (II SA/Ol 426/20).
§ 7. Działania GOKiS w zakresie sportu i rekreacji obejmują:
– w całości
§ 8. Działania GOKiS w zakresie promocji Gminy Zgorzelec obejmują:
– w całości
Działania w zakresie promocji gminy nie stanowią działalności kulturalnej zgodnie
z przepisami Ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej. Instytucja kultury – jeśli miałaby taką działalność prowadzić – musiałaby ona zostać wskazana jako działalność inna niż kulturalna – zgodnie z art. 13 ust. 2 Ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej.
§ 10. Wójt Gminy Zgorzelec wykonuje wobec Dyrektora czynności z zakresu prawa pracy.
– w całości.
Zapis przekracza zakres upoważnienia ustawowego określonego art. 13 ust. 2 Ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej. Ponadto wójt jest upoważniony do wykonywania jedynie niektórych czynności z zakresu prawa pracy. Wskazał na to m. in. Sąd Rejonowy w Inowrocławiu – Wyrok Sądu Rejonowego w Inowrocławiu z 2 marca 2020 r. (IV P 74/19).
§ 11. 1. GOKiS zarządza Dyrektor, który reprezentuje go na zewnątrz ponosząc pełną odpowiedzialność za całokształt jego działalności.
– w całości.
Zgodnie z art. 17 Ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej dyrektor instytucji kultury zarządza instytucją i reprezentuje ją na zewnątrz. Przepis ten wyraża zasadę jednoosobowego kierownictwa i reprezentacji instytucji kultury przez jej dyrektora. Potwierdzają to orzeczenia sądów administracyjnych m.in. Wyrok WSA w Opolu z 10 stycznia 2011 r. (II SA/Op 459/10) oraz Wyrok WSA w Rzeszowie z 15 września 2020 r. (II SA/Rz 41/20).
Kreowanie w statucie instytucji kultury obowiązków dyrektora jest zarówno modyfikowaniem zapisów ustawowych jak też przekroczeniem delegacji ustawowej, ponieważ żaden przepis nie upoważnia organizatora do uregulowania w statucie instytucji kultury zasad działania dyrektora.
Należy zwrócić uwagę, również w kontekście innych zapisów statutu GOKiS, że wszystkie unormowania uchwały w sprawie nadania statutu muszą precyzyjnie i w sposób pełny realizować delegację ustawową a jednocześnie nie mogą swym zakresem przekraczać jej granic. To znaczy, że statut powinien zawierać dokładnie to, co wskazuje przepis art. 13 ust. 2 Ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej. Jeśli instytucja kultury jest biblioteką, to należy również uwzględnić art. 11 ust. 3 Ustawy o bibliotekach. Organizator ma obowiązek formułowania postanowień zawartych w uchwale podejmowanej na podstawie przepisu ustawowego jedynie na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego. To oznacza, że organizator nie może wprowadzać do statutu zapisów, które przekraczają lub modyfikują zakres upoważnienia określony ustawą.
Jak zwrócił uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z 24 września 2019 r. (II SA/Ol 518/19). przepis art. 13 ust. 2 zawiera zamknięty katalog zagadnień wymagających uregulowania w akcie wykonawczym. Zadaniem organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, wydającego przepisy powszechnie obowiązujące, jest pełna realizacja upoważnienia ustawowego, wyczerpująca zakres przekazanych przez ustawodawcę uprawnień. Brak w tym przypadku podstaw do regulacji niepełnej i niedookreślonej. Niespełnienie którejkolwiek z przesłanek w niej zawartych skutkuje zawsze nieważnością uchwały.
Jak przypomniał w wyroku z 18 stycznia 2022 r. (III OSK 891/21) NSA konstytucyjna formuła wydawania aktów prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie oznacza, że akty prawa miejscowego są stanowione wyłącznie na podstawie upoważnienia zawartego w ustawie i to wyraźnego upoważnienia. Tylko organy władzy ustawodawczej samoistnie mogą stanowić normy prawne powszechnie obowiązujące. Wszystkie inne organy mogą je stanowić tylko z upoważnienia ustawy, muszą legitymować się wyraźnie udzielonym upoważnieniem, nie jest bowiem dopuszczalne domniemywanie kompetencji prawodawczych. Rada gminy nie jest prawodawcą samodzielnym, tak jak parlament i może stanowić normy prawne działając tylko w granicach przyznanych jej wyraźnych kompetencji. Tym samym uchwalając statuty jako akty tworzące jednostki organizacyjne organ stanowiący gminy nie może regulować szczegółowych kwestii odmiennie niż wynika to z przepisów ustawowych.
Statut instytucji kultury, co do zasady, nie może też powtarzać rozwiązań ustrojowych przyjętych w przepisach ustawowych. Jak wskazał WSA w Łodzi w wyroku z z 8 lutego 2017 (III SA/Łd 35/17) powtórzenie regulacji ustawowych bądź ich modyfikacja oraz uzupełnienie przez przepisy stanowione przez organy jednostek samorządu terytorialnego jest niezgodne z zasadami legislacji i stanowi wykroczenie poza zakres ustawowego upoważnienia. Uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co jest już zawarte w obowiązującej ustawie. Taka uchwała, jako istotnie naruszająca prawo, jest nieważna. Zawsze, bowiem tego rodzaju powtórzenie jest normatywnie zbędne, gdyż powtarzany przepis już obowiązuje. Jest też dezinformujące, bowiem trzeba liczyć się z tym, że powtórzony przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy, a więc do naruszenia wymagania adekwatności. Uchwała nie powinna zatem powtarzać przepisów ustawowych, jak też nie może zawierać postanowień sprzecznych z ustawą. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się bowiem, że naruszenie powyższych zasad techniki prawodawczej stanowi przede wszystkim nieuprawnione wejście prawodawcy miejscowego w sferę kompetencji zastrzeżonych wyłącznie dla ustawodawcy (twórcy prawa powszechnie obowiązującego), co może wywołać u adresatów norm wadliwe przekonanie, że transponowane na grunt lokalny normy prawa powszechnie obowiązującego, są jedynie normami prawa miejscowego, które wiążą wyłącznie na obszarze właściwości lokalnego prawodawcy.
2. Dyrektora GOKiS powołuje i odwołuje Wójt na czas określony, na zasadach i w trybie przewidzianym w obowiązujących przepisach prawa.
– w części
Zgodnie z art. 13. ust. 2 pkt 3 Ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej statut instytucji kultury musi określać sposób powoływania organów zarządzających. Przepis nie daje jednak delegacji do określenia w statucie sposobów czy okoliczności odwoływania dyrektorów.
Zasady odwoływania dyrektorów określa art. 15 ust. 6 ustawy. Zgodnie z nim dyrektor instytucji kultury powołany na czas określony może być odwołany przed upływem tego okresu: na własną prośbę, z powodu choroby trwale uniemożliwiającej wykonywanie obowiązków, z powodu naruszenia przepisów prawa w związku z zajmowanym stanowiskiem, w przypadku odstąpienia od realizacji umowy dot. warunków organizacyjnych i finansowych działania instytucji oraz w przypadku przekazania państwowej instytucji kultury jednostce samorządu terytorialnego.
To oznacza, że statut nie może zawierać regulacji dotyczących odwoływania dyrektorów instytucji kultury. Potwierdza to wyrok NSA z 17 września 2021 r. (II OSK 52/21).
Ponadto delegacji wynikającej z art. 13 ust. 2 pkt 3 Ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej nie wypełnia zapis statutu, zgodnie z którym dyrektora powołuje i odwołuje wójt na zasadach i w trybie przewidzianym w obowiązujących przepisach prawa. Obowiązkiem Rady Gminy jest wskazanie w statucie, który z ustawowo regulowanych sposobów powołania dyrektora instytucji kultury ma zostać zastosowany przy powoływaniu dyrektora instytucji. Potwierdza to Wyrok NSA z 9 lipca 2015 r. (II OSK 1216/15).
3. Dyrektor jest pracodawcą w rozumieniu Kodeksu Pracy w stosunku do zatrudnionych pracowników.
– w całości
Jak wyżej – Zgodnie z art. 17 Ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej dyrektor instytucji kultury zarządza instytucją i reprezentuje ją na zewnątrz. Przepis ten wyraża zasadę jednoosobowego kierownictwa i reprezentacji instytucji kultury przez jej dyrektora.
§ 12. Do podstawowych obowiązków i uprawnień Dyrektora należy w szczególności:
– w całości z analogicznych powodów jak wyżej.
§ 13. Szczegółową organizację wewnętrzną GOKiS określa regulamin organizacyjny nadany przez Dyrektora na zasadach i w trybie przewidzianym w obowiązujących przepisach.
– w całości
Zapis stanowi modyfikację zapisu zawartego w art. 13. ust. 3 i przekroczenie upoważnienia zawartego w art. 13 ust. 2 Ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej. W tego typu sprawach wielokrotnie wypowiadały się organy nadzoru – jeden z przykładów: ROZSTRZYGNIĘCIE NADZORCZE NR PN-II.4131.86.2023 WOJEWODY LUBELSKIEGO
z dnia 1 marca 2023 r.
§ 14. Organy doradcze
1. Dyrektor może za zgodą Wójta powołać Społeczną Radę Programową jako swój organ doradczy
– w części
Organizator instytucji kultury nie może warunkować powołania organu doradczego od swojej zgody. Zapis ten nie posiada podstawy prawnej – dla porównania – ROZSTRZYGNIĘCIE NADZORCZE NR PN-II.4131.332.2023 WOJEWODY LUBELSKIEGO z dnia 11 września 2023 r.
Ponadto według Wojewody Śląskiego w przypadku organów doradczych przepis ustawy nie pozostawia organizatorowi żadnej dowolności decyzyjnej. Nakazuje on wprost „zawarcie” w statucie organów doradczych i sposobu ich powołania. Według wojewody taki zaś nakazowy charakter normy prawnej rzutuje na obligatoryjność samego powołania organów doradczych w instytucji kultury – Rozstrzygnięcie nadzorcze nr NPII.4131.1.1080.2021 Wojewody Śląskiego z dnia 2 grudnia 2021 r.
Analogiczny pogląd wyraził również WSA w Łodzi. Sąd nie podzielił w nim stanowiska Przewodniczącego Rady Miejskiej w Łodzi, że „z brzmienia ww. przepisu wskazanie organów zarządzających instytucją ma charakter obligatoryjny, natomiast wskazanie organów doradczych ma charakter fakultatywny. Według sądu do takich wniosków w żaden sposób nie prowadzi literalne brzmienie omawianego przepisu, która to regulacja jest zawarta w jednym zdaniu art. 13 ust. 2 pkt 3 ustawy odnoszącym się do tych organów – Wyrok WSA w Łodzi
z 23 lipca 2021 r. (II SA/Łd 203/21).
2. Szczegółowy tryb pracy Społecznej Rady Programowej określa Regulamin uchwalony przez Dyrektora.
3. Do zadań Społecznej Rady Programowej należy w szczególności:
a) wsparcie przy ustaleniu i opiniowaniu podstawowych kierunków działalności GOKiS,
b) pomoc w organizowaniu Rocznego Programu Działania.
– w całości
Organizator nie jest upoważniony do regulowania trybu pracy oraz zadań organu doradczego. Zapis stanowi przekroczenie upoważnienia zawartego w art. 13 ust. 2 Ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej.
§ 15. Przy GOKIS funkcjonować mogą przedstawicielstwa lokalnych środowisk twórczych, działające na podstawie własnego i zatwierdzonego przez Dyrektora regulaminu. Mają one głos opiniodawczy, inspirujący i kulturotwórczy.
– w całości
Zapis stanowi przekroczenie upoważnienia zawartego w art. 13 ust. 2 Ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej.
§ 16. 1. GOKiS prowadzi samodzielną gospodarkę finansową na zasadach określonych w ustawie o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej oraz w ustawie o finansach publicznych.
Zapis stanowi modyfikację przepisu ustawowego i przekroczenie upoważnienia zawartego w art. 13 ust. 2 Ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej.
3. GOKiS gospodaruje samodzielnie mieniem komunalnym przekazanym przez Gminę, zarządza nim, ponosi odpowiedzialność za jego wykorzystanie do realizacji zadań statutowych.
Zapis stanowi modyfikację przepisu ustawowego i przekroczenie upoważnienia zawartego w art. 13 ust. 2 Ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej.
4. Podstawą gospodarki finansowej GOKiS jest roczny plan finansowy zatwierdzony przez Dyrektora, z uwzględnieniem wysokości dotacji organizatora.
Zapis stanowi modyfikację przepisu ustawowego i przekroczenie upoważnienia zawartego w art. 13 ust. 2 Ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej.
5. Wysokość rocznej dotacji na działalność statutową GOKiS ustala organizator.
Zapis stanowi przekroczenie upoważnienia zawartego w art. 13 ust. 2 Ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej.
6. GOKiS składa wniosek o dotację oraz materiały informacyjne, na podstawie, których ustala się dotację na dany rok budżetowy, w terminach i szczegółowości określonej w uchwale Rady Gminy w sprawie trybu prac nad projektem uchwały budżetowej.
Zapis stanowi przekroczenie upoważnienia zawartego w art. 13 ust. 2 Ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej.
§ 17. 1. Dyrektor GOKiS odpowiada za całość gospodarki finansowej, w tym za wykonywanie określonych ustawą o finansach publicznych obowiązków w zakresie kontroli finansowej.
Zapis stanowi modyfikację przepisu ustawowego i przekroczenie upoważnienia zawartego w art. 13 ust. 2 Ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej.
2. Oświadczenia woli w sprawach majątkowych składa jednoosobowo Dyrektor.
Zapis stanowi modyfikację przepisu art 17 i przekroczenie upoważnienia zawartego
w art. 13 ust. 2 Ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej.
3. Jeżeli czynność prawna może spowodować powstanie zobowiązań pieniężnych, do jej skuteczności potrzebny jest podpis (kontrasygnata) głównego księgowego GOKiS.
Zapis jest niezgodny z art. 17 Ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej oraz przekracza upoważnienie zawartego w art. 13 ust. 2 Ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej.
4. Księgi rachunkowe prowadzone są zgodnie z ustawą o rachunkowości.
Zapis przekracza upoważnienie zawarte w art. 13 ust. 2 Ustawy o organizowaniu
i prowadzeniu działalności kulturalnej.
§ 18. 1. GOKiS może prowadzić, na zasadach określonych odrębnymi przepisami, działalność gospodarczą, z której przychody przeznaczone są na realizację celów statutowych i pokrywanie kosztów bieżącej działalności, polegającej na:
– w części – “może prowadzić”.
Poprzez posłużenie się sformułowaniem „może prowadzić”, „może organizować”, organ stanowiący nie przesądza jednoznacznie, czy instytucja kultury będzie prowadziła działalność opisaną w statucie. Tymczasem, zgodnie z art. 13 ust. 2 pkt 6 ustawy, statut instytucji kultury zawiera postanowienia dotyczące prowadzenia działalności innej niż kulturalna, jeżeli instytucja zamierza działalność taką prowadzić. Zatem dopiero jednoznaczne stwierdzenie, że instytucja będzie prowadziła taką działalność, otwiera organizatorowi możliwość wprowadzenia do statutu postanowień dotyczących jej prowadzenia. Posłużenie się przez Radę pojęciem „może prowadzić” sugeruje ponadto, że uchwałodawca reguluje sytuacje abstrakcyjne, mające miejsce nie teraz obecnie, ale dopiero w przyszłości. Taki pogląd wyraził m. In. Wojewoda Śląski – ROZSTRZYGNIĘCIE NADZORCZE NR NPII.4131.1.158.2024 WOJEWODY ŚLĄSKIEGO z dnia 1 marca 2024 r.
§ 19.
2. Połączenie, podział lub likwidacja GOKiS może nastąpić na podstawie uchwał Rady podjętej na warunkach i w trybie przewidzianym w obowiązujących przepisach.
Zapis przekracza upoważnienie zawarte w art. 13 ust. 2 Ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej.