Radny sprzedawał książki bibliotece publicznej oraz kredki żłobkowi w swojej gminie. Nie skończyło się to dla niego dobrze. Rada miejska uznała, że złamał przepisy antykorupcyjne zawarte w Ustawie o samorządzie gminnym.
Radny jednej z gmin w województwie łódzkim prowadził księgarnię, jako jednoosobową działalność gospodarczą. Okazało się, że w okresie nieco ponad trzech lat w ramach prowadzonej przez radnego działalności gospodarczej, dokonano ok. 200 transakcji z jednostkami organizacyjnymi gminy, w tym głównie placówkami oświatowymi oraz miejską biblioteką publiczną. Wartość transakcji przekroczyła 300 tys. zł. Sprawa wyszła na jaw przy okazji procedury wyłączenia owego radnego z prac komisji rewizyjnej. Okazało się bowiem, że radny był członkiem prac zespołu kontrolnego powołanego do kontroli działalności miejskiego żłobka, a równocześnie wystawił fakturę na zakup kredek i książeczek dla tej jednostki.
W ocenie rady miejskiej fakt tak dużej liczby transakcji, prowadził do wniosku, że doszło do naruszenia art. 24f Ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z tym przepisem radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności.
Jak ustalili radni transakcje te nie miały charakteru incydentalnego, ich konieczność nie wynikała z wyjątkowych, nadzwyczajnych okoliczności (okoliczności kryzysowych, które np. ze względu na czas i ochronę mienia, zdrowia i życia wymagałyby ich zawarcia). Współpraca między podmiotami miała charakter ciągły i stały, gdyż w przypadku miejskiej biblioteki publicznej, transakcje były wykonywane w każdym miesiącu począwszy od 2019 r. W tej sytuacji rada miejska stwierdziła, że zachodzi sytuacja naruszenia przez radnego zakazu łączenia mandatu radnego z prowadzeniem działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego i podjęła uchwałę o wygaszeniu mandatu radnego.
Radny nie zgodził się z decyzją rady i zaskarżył uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. Według radnego do złamania zakazu nie doszło, bo nie miał on żadnego realnego wpływu na wybór przez kupujących jego przedsiębiorstwa, a zakup towarów oferowanych przez niego książek odbywał się z wolnej ręki. Według niego ceny książek odpowiadały cenom rynkowym i nie były w żaden sposób zawyżane ani w stosunku do konkurencji, ani w stosunku do poszczególnych klientów. Ponadto radny zarzucił radzie miejskiej błędną wykładnię przepisów. Według niego do naruszenia zakazu łączenia mandatu radnego z prowadzeniem działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy nie doszło, ponieważ transakcje sprzedaży prowadzone przez jego księgarnię odbywały się z jednostkami organizacyjnymi gminy, które korzystają z mienia komunalnego, nie zaś z mienia komunalnego samej gminy.
Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi przypomniał, że zasadniczym celem rozwiązań antykorupcyjnych zawartych w ustawach samorządowych jest wyeliminowanie sytuacji, gdy radny, poprzez wykorzystywanie swojej pozycji, uzyskiwałby nieuprawnione korzyści dla siebie lub bliskich. Celem zakazu jest nie tylko uniemożliwienie radnemu uzyskiwania korzyści majątkowych w sposób wiążący się z działaniem w istocie na szkodę gminy, lecz również wyeliminowanie sytuacji, w której radny pozostawałby z gminą w takiej relacji ekonomiczno-prawnej, która w społecznym odbiorze mogłaby rodzić chociażby wątpliwości co do przejrzystości w zakresie finansowania zadań gminy.
Według sądu pojęcie mienia komunalnego należy w tym kontekście traktować szeroko. Zgodnie z przepisami Ustawy o samorządzie gminnym mieniem komunalnym jest własność i inne prawa majątkowe należące do poszczególnych gmin i ich związków oraz mienie innych gminnych osób prawnych, w tym przedsiębiorstw. Tym samym wypłacone radnemu wynagrodzenie jest kwalifikowane jako prowadzenie przez niego działalności z wykorzystaniem mienia komunalnego. Radny, jak zaznaczył sąd, który świadczy za wynagrodzeniem usługi na rzecz gminy, nie jest w pełni niezależny od wójta lub kierownika tej jednostki organizacyjnej.
Jak wskazał sąd art. 24f ust. 1 Ustawy o samorządzie gminnym zabraniając korzystania z mienia komunalnego przez radnego w prowadzonej przezeń działalności gospodarczej, w żaden sposób nie zawęża owego korzystania do jakichś skonkretyzowanych form, czy sposobów. Nie ma też żadnego znaczenia to, czy zawieranie danego rodzaju umów jest ogólnodostępne, lecz czy takie cechy wykazuje wykorzystane mienie komunalne. W tej sprawie nie można uznać, aby wykorzystane mienie było mieniem ogólnodostępnym, a więc korzystanie z niego było możliwe na zasadzie powszechnej dostępności. To zatem nie sama możliwość zawierania umów sprzedaży przez różne księgarnie jest w świetle przywołanych przepisów prawa istotna lecz fakt, że umowy te zawierał właśnie skarżący w czasie gdy był radnym, szczególnie w kontekście ich ilości oraz wartości.
Jak zwrócił uwagę sąd, przyjęte obowiązujące rozwiązania prawne nie uzależniają oceny dopuszczalności wygaszenia mandatu radnego od prawidłowego i zgodnego z prawem korzystania z mienia gminy lecz wykluczają taką możliwość. – Już sama okoliczność korzystania przez radnego z mienia pozostającego w gestii gminy, w której piastuje on mandat, stwarza podejrzenie, że z uwagi na działalność radnego w organie stanowiącym tej jednostki i poprzez to wpływ na kierunki działalności organu wykonawczego jest on podmiotem mającym większe szanse na wynegocjowanie preferencyjnych dla siebie warunków korzystania z tego mienia w porównaniu z innymi osobami nieposiadającymi statusu radnego – czytamy w uzasadnieniu wyroku.
– Właśnie w celu wyeliminowania takich podejrzeń ustawodawca wprowadził generalny zakaz używania przez radnego mienia komunalnego gminy, w której uzyskał mandat w prowadzonej przez niego działalności gospodarczej bez względu na jej przedmiot, rodzaj majątku komunalnego i tytuł prawny – kładąc nacisk na zakaz prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego – wskazał sąd.
Sąd podzielił też stanowisko, że osoby pełniące funkcje publiczne muszą liczyć się z pewnymi ograniczeniami aktywności gospodarczej, których celem jest zapobieżenie angażowaniu się osób publicznych w sytuacje i uwikłania mogące nie tylko poddawać w wątpliwość ich osobistą bezstronność, czy uczciwość, ale także podważać autorytet konstytucyjnych organów Państwa oraz osłabiać zaufanie wyborców i opinii publicznej do ich prawidłowego funkcjonowania. Chodzi tu, o pewną subtelną różnicę, która ma decydować o uczciwości radnego. Przy czym zasada ta ma nie tylko przeciwdziałać korupcji, ale także służyć utrzymaniu autorytetu władzy i nieosłabiania zaufania wyborców i opinii publicznej do jej prawidłowego funkcjonowania – czyli innymi słowy, by funkcjonariusz publiczny nie tylko nie realizował swoich prywatnych celów dzięki posiadanej władzy, ale również by nie zachodziły przesłanki mogące stworzyć, choćby mylnie, takie wrażenie. Zatem zgłaszając swoją kandydaturę w wyborach samorządowych na radnego, a następnie decydując się na podjęcie pełnienia funkcji radnego, radny musi mieć świadomość pewnych ograniczeń i dokonać wyboru, a mianowicie zdecydować, czy podejmuje się pełnienia tej funkcji, a tym samym godzi się na ograniczenia swobody prowadzenia działalności gospodarczej.
Jak stwierdził sąd, w sytuacji gdy radny naruszył ustawowy zakaz prowadzenia przez radnego działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, rada zasadnie stwierdziła wygaśnięcie jego mandatu. Z tego powodu skargę radnego odrzucił.