Regionalna Izba Obrachunkowa wydała kuriozalną opinię, a sąd w oparciu o nią wydał zdumiewający wyrok w sprawie legalności odwołania dyrektorki instytucji kultury. Prawnik odwołanej dyrektorki nazywa opinię RIO mglistym prawnie konceptem i zwraca uwagę na brak podstawy prawnej.
Eliza Chudzik kierowała Gminnym Centrum Kultury i Sportu w Nowogrodźcu (woj. dolnośląskie) od kwietnia 2019 r. W grudniu 2022 r. została odwołana przez burmistrza Nowogrodźca Roberta Relicha. Przyczyną odwołania była bezpodstawna według burmistrza odmowa umożliwienia kontroli sposobu wykorzystania dotacji podmiotowej udzielonej przez Gminę Nowogrodziec Gminnemu Centrum Kultury i Sztuki w Nowogrodźcu.
Odwołana dyrektorka uznała odwołanie za bezpodstawne. Jak napisała w pozwie do Sądu Rejonowego w Bolesławcu, jako dyrektor instytucji kultury miała pełne prawo aby odmówić przeprowadzenia przez Burmistrza zamierzonych czynności kontrolnych, o czym go informowała. W jej ocenie powody jej zwolnienia były pozamerytoryczne.
Jak wskazała art. 15 ust. 6 Ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej zawiera katalog przesłanek odwołania dyrektora instytucji kultury przed upływem okresu, na który został powołany. Odwołanie dyrektora może nastąpić wyłącznie: na własną prośbę, z powodu choroby trwale uniemożliwiającej wykonywanie obowiązków, z powodu naruszenia przepisów prawa w związku z zajmowanym stanowiskiem, w przypadku odstąpienia od realizacji umowy określającej warunki organizacyjno-finansowe działalności instytucji kultury oraz program jej działania.
Strona przeciwna w odpowiedzi na pozew wskazała, że dyrektorka bezprawnie i bezpodstawnie wkroczyła w możliwość wykonywania kompetencji ustawowych przynależnych burmistrzowi z mocy ustawy. Według burmistrza w sposób bezprawny faktycznie zablokowała możliwość przeprowadzenia kontroli sposobu wykorzystania i wydatkowania dotacji podmiotowej udzielonej z budżetu Gminy Nowogrodziec na rzecz Gminnego Centrum Kultury i Sztuki.
Tymczasem, o czym wielokrotnie pisałem, z licznych wyroków sądów administracyjnych, w tym NSA wynika, że organizator posiada ograniczone uprawnienia kontrolne w stosunku do instytucji kultury. Jednocześnie nie posiada tym jakichkolwiek uprawnień nadzorczych. Jak stwierdził NSA instytucja kultury jako osoba prawna jest odrębnym w stosunku do gminy podmiotem prawa, z własnym majątkiem, środkami trwałymi, przychodami oraz kosztami, samodzielnie gospodarującą w ramach posiadanych środków (Wyrok NSA z 5 grudnia 2001 r. – SA/Sz 733/01). Ewentualna kontrola (lecz nie nadzór) może być sprawowana w formie przewidzianej ustawą o samorządzie gminnym, tj. przez radę gminy za pośrednictwem komisji rewizyjnej (Wyrok WSA w Rzeszowie z 15 września 2020 r. – sygn. akt II SA/Rz 41/20).
Pod koniec 2023 r. uprawomocnił się również wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 2022 r. (Wyrok WSA w Krakowie z 14 stycznia 2022 – sygn. akt III SA/Kr 1016/21), który potwierdza, że na podstawie przepisów Ustawy o finansach publicznych nie można przeprowadzić audytu zewnętrznego, którego nie przewidują żadne przepisy w odniesieniu do gminy. Możliwe jest przeprowadzanie jedynie audytów wewnętrznych przez audytora, który musi być pracownikiem zatrudnionym przez gminę. W badanej sprawie dyrektor biblioteki publicznej nie miał obowiązku wpuszczania i umożliwiania wglądu do dokumentów audytorce przysłanej przez urząd – analogicznie jak dyrektorka Gminnego Centrum Kultury i Sztuki w Nowogrodźcu. Jak czytamy w uzasadnieniu tego wyroku kontrola finansowa musi być przeprowadzana przez wyspecjalizowanego audytora, który w tym przypadku musi być audytorem wewnętrznym. Przepisy ustawy o finansach publicznych odnoszą się do kwestii ogólnych, do tzw. kontroli zarządczej, która polega na organizowaniu systemu zarządzania. Jak stwierdził sąd nie jest dopuszczalne podejmowanie kontroli finansowej jednostki, którą należy przeprowadzić na podstawie przepisów dotyczących audytu wewnętrznego. Zgodnie z art. 272 ust. 1 ustawy o finansach publicznych audyt wewnętrzny jest działalnością niezależną i obiektywną, której celem jest wspieranie kierownika jednostki w realizacji celów i zadań przez systematyczną ocenę kontroli zarządczej oraz czynności doradcze.
Powyższe oznacza, że Sąd Rejonowy w Bolesławcu wydał wyrok sprzeczny z orzeczeniami sądów administracyjnych, w tym NSA. Co ciekawe bolesławiecki sąd oparł swój wyrok o opinię Regionalnej Izby Obrachunkowej w Jeleniej Górze, według której z przyznanych ustawowo organizatorowi kompetencji do tworzenia instytucji kultury wynika, że sprawuje on nad utworzoną przez siebie tzw. nadzór założycielski. Według jeleniogórskiej RIO w ramach tzw. nadzoru założycielskiego organizator może może “kontrolować i oceniać działalność utworzonej przez siebie instytucji kultury”.
Eliza Chudzik złożyła od tego zaskakującego orzeczenia apelację do Sądu Okręgowego w Jeleniej Górze. Jak wskazał w apelacji adw. Stanisław Zapotoczny jedynym aktem zewnętrznym obowiązującym w instytucji kultury posiadającej osobowość prawną jest statut nadawany przez organizatora. Zakres statutowej regulacji prawnej delegowanej przez ustawodawcę na organ założycielski [organizatora] określony został w art. 13 ust. 2 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej. Znamienne jest, że w żadnym z 6 punktów tego ustępu ustawodawca nie upoważnił organizatora instytucji kultury do unormowania kwestii dotyczących nadzoru i kontroli – pisze adw. Stanisław Zapotoczny. Z tego wniosek, że wprowadzenie do statutu instytucji kultury przepisów o nadzorze i kontroli, w szczególności realizowanej przez organizatora, byłoby niezgodne z prawem, albowiem stanowi przekroczenie delegacji ustawowej. Reasumując, zamiar burmistrza Nowogrodźca polegający na przeprowadzeniu kontroli bezpośredniej w instytucji kultury, wywiedziony z mglistego prawnie konceptu nadzoru założycielskiego, którego podstawy prawnej w uzasadnieniu zaskarżanego wyroku nawet nie wskazano, był nielegalny – czytamy w uzasadnieniu.