Gmina z województwa mazowieckiego zdecydowała się na nietypowe rozwiązanie dotyczące zarządzania instytucją kultury. Nie ustrzegła się przy tym błędów.
Gmina Zabrodzie w powiecie wyszkowskim zdecydowała o powierzeniu zarządzania Gminnym Centrum Kultury i Czytelnictwa w Zabrodziu spółdzielni socjalnej. Spółdzielnia Socjalna “Integracja” istnieje od 5 lat. Począwszy do lutego przez kolejne trzy lata będzie zarządzać lokalną instytucją kultury. O sprawie poinformował m. in. lokalny portal tubawyszkowa.pl.
Gminne Centrum Kultury i Czytelnictwa w Zabrodziu powstało z początkiem tego roku w wyniku połączenia Gminnego Ośrodka Kultury w Zabrodziu i Gminnej Biblioteki Publicznej w Zabrodziu. Zarządca został wyłoniony w przetargu. Spółdzielnia Socjalna “Integracja” była jedynym oferentem. Kwota wynagrodzenia z tytułu zarządzania instytucją to 90 tys. zł rocznie.
Rzadka praktyka
Powierzenie zarządzanie instytucją kultury osobie fizycznej lub prawnej umożliwia organizatorowi art. 15a Ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej. Powierzenie zarządzania następuje na podstawie umowy o zarządzaniu instytucją kultury zawartej między organizatorem a zarządcą na czas określony, nie krótszy niż trzy lata. Ustawa nie ogranicza okresu, na jaki może zostać podpisana umowa. Do wyboru zarządcy stosuje się przepisy Prawa zamówień publicznych.
Ustawa o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej definiuje katalog regulacji, które musi zawierać umowa o zarządzaniu instytucją kultury. Zgodnie z art. 15a ust. 3 ustawy umowa określa:
- warunki wynagradzania zarządcy, uwzględniające zasadę równowagi świadczeń;
- sposób podziału zysku;
- kryteria oceny pracy zarządcy;
- tryb przeprowadzania kontroli;
- kary umowne z tytułu niewykonania lub nienależytego wykonania umowy;
- przesłanki i tryb rozwiązywania umowy przed upływem terminu, na który została zawarta.
W przypadku, gdy zarządcą jest osoba prawna, umowa powinna przewidywać, kto w jej imieniu będzie wykonywał czynności zarządu, czyli de facto kierował instytucją.
Sposób na ograniczenie autonomii instytucji?
Jak to wygląda w praktyce? Powierzanie w zarządzanie instytucji kultury jest w Polsce rzadką praktyką. Jednym z nielicznych samorządów, które się na powierzenie instytucji kultury w zarządzanie osobie prawnej zdecydował jest Gmina Gaszowice w Powiecie Rybnickim w Województwie Śląskim. Począwszy od 2016 r. gmina w wyniku kolejnych przetargów powierza w zarządzanie Ośrodek Kultury w Czernicy Stowarzyszeniu Działań Lokalnych „Spichlerz” z siedzibą w Czernicy.
Na powierzenie niektórych ze swoich instytucji kultury w zarządzanie osobom fizycznym lub prawnym zdecydował się również samorząd Torunia. Na przykład w 2018 r. władze Torunia ogłosiły przetargi w celu wyłonienia zarządców trzech miejskich instytucji kultury: Centrum Kultury „Dwór Artusa” w Toruniu, Toruńskiej Agendy Kulturalnej i Centrum Kultury Zamek Krzyżacki w Toruniu. Przetargi dotyczyły zarządzania instytucjami w okresie trzech lat — od 1 lipca 2018 do 30 czerwca 2021.
Wśród samorządów, które zdecydowały się na powierzenie zarządzania instytucją kultury, wymienić też można gminę Miłakowo w powiecie ostródzkim w województwie warmińsko-mazurskim. W wyniku postępowania, które toczyło się w 2021 r. zarządcą została spółka z ograniczoną odpowiedzialnością.
Nieliczne przykłady takich rozwiązań świadczą jednak o tym, że wybór takiej formy wyłonienia podmiotu zarządzającego instytucją kultury może służyć, niejako przy okazji, ograniczaniu uprawnień dyrektora i autonomii instytucji kultury. W przypadku Gminy Gaszowice w umowie z 2016 r. (wzór umowy jest załącznikiem do Specyfikacji Istotnych Warunków Zamówienia) pomiędzy organizatorem a zarządcą znalazły się zapisy wykraczające poza przywołany powyżej katalog regulacji określony Ustawą o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej i w oczywisty sposób naruszające autonomię instytucji. Dotyczyło to przede wszystkim „zatwierdzania” przez organizatora „Rocznego Programu Merytorycznego i Finansowego” oraz możliwości rozwiązania umowy „w trybie natychmiastowym, bez zachowania okresu wypowiedzenia” w przypadku braku „uzgodnienia” z organizatorem „założeń programu”, a de facto uwzględnienia „uwag i zastrzeżeń” organizatora.
Z kolei warunki przetargów zorganizowanych przez toruńskich urzędników w 2018 r. zobowiązywały też przyszłych zarządców toruńskich instytucji m.in. „do zwiększania corocznie przychodów ze sprzedaży usług własnych instytucji” oraz „nie pogarszania wyniku finansowego instytucji w danym roku, względem wyniku finansowego za rok poprzedni”. SIWZ przewidywał też coroczną ocenę działalności zarządcy. Jej negatywny wynik miał skutkować rozwiązaniem umowy o zarządzanie instytucją. Oprócz tego zapisy umieszczone we wzorach umów o zarządzanie miały częściowo wiązać zarządcom ręce w sprawach kadrowych, które również są wyłączną kompetencją dyrektora. W SIWZ zamawiający zastrzegał, że rozwiązanie stosunku pracy za wypowiedzeniem, z pracownikami instytucji zatrudnionymi przed 1 lipca 2018 r., tj. przed powierzeniem instytucji zarządcy, wymagać będzie uprzedniego uzyskania pozytywnej opinii organizatora.
Również w przypadku Miłakowa we wzorze umowy udostępnionej w Biuletynie Informacji Publicznej można było znaleźć pozaustawowe uprawnienia, które przyznał sobie organizator, takie jak „prawo nadzoru nad realizacją Koncepcji Rozwoju Instytucji Kultury oraz Rocznych Planów Merytorycznych i Planów Finansowych”.
W Zabrodziu też chcą “nadzorować”
Również organizatorzy przetargu na powierzenie w zarządzanie Gminnego Centrum Kultury i Czytelnictwa w Zabrodziu nie ustrzegli się błędów. W umowie znalazły się, pozbawione w mojej ocenie podstawy prawnej, uprawnienia nadzorcze “nad realizacją Koncepcji funkcjonowania Gminnego Centrum Kultury i Czytelnictwa w Zabrodziu oraz Rocznych Planów Merytorycznych i Finansowych”.
Zakres “nadzoru”, który przyznał sobie samorząd Zabrodzia jest bardzo szeroki, ponieważ dotyczy on m. in.: prawidłowość realizacji planu finansowego, organizacji wewnętrznej Instytucji i sposobu gospodarowania mieniem Instytucji.
Zapisy te w mojej ocenie są sprzeczne z Ustawą o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, ponieważ zgodnie z art. 27 ust. 1 ustawy instytucja kultury gospodaruje samodzielnie przydzieloną i nabytą częścią mienia oraz prowadzi samodzielną gospodarkę w ramach posiadanych środków, kierując się zasadami efektywności ich wykorzystania. Ponadto zgodnie z art. 27 ust. 3 podstawą gospodarki finansowej instytucji kultury jest plan finansowy ustalony przez dyrektora (w tym przypadku zarządcę), z zachowaniem wysokości dotacji organizatora. Jak wielokrotnie pisałem ustawa nie przewiduje uprawnień nadzorczych organizatora w stosunku do instytucji kultury. Uprawnienia kontrolne ograniczone są wyłącznie do kontroli przez komisję rewizyjną rady gminy.
Na fot. Ośrodek Kultury "Zameczek" w Czernicy zarządzany od 2016 roku przez Stowarzyszenie Działań Lokalnych Spichlerz /fot. Wikimedia Commons/