Czy organizator może „stwierdzić wygaśnięcie powołania” i na tej podstawie odwołać dyrektora instytucji kultury powołanego na czas nieokreślony przed 1 stycznia 2012 r.? Czy okres powołania w sposób dorozumiany wynosi 3 lata? Wracamy do tematu!
Od 1 stycznia 2012 r. nie ma możliwości powołania dyrektora na czas nieokreślony. Zgodnie z art. 15 ust. 1 Ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej organizator powołuje na czas określony, tj. okres od trzech do pięciu sezonów artystycznych w instytucjach artystycznych oraz od trzech do siedmiu lat w przypadku instytucji innych niż artystyczne. W praktyce jednak w Polsce nadal pracuje spora grupa dyrektorów instytucji kultury powołana na czas nieokreślony przed 1 stycznia 2012 r., tj. jeszcze przed wejściem w życie nowelizacji wprowadzającej tzw. kontrakty, czyli powołania na czas określony.
W sytuacji gdy dyrektora instytucji kultury powołano na podstawie przepisów obowiązujących przed 1 stycznia 2012 r. a po tym terminie nie zmieniono jego powołania, nawet pomimo braku formalnego aktu powołania możliwe było (i nadal jest) pełnienie funkcji dyrektora. Do powołania dyrektora dochodzi wówczas w sposób konkludentny, tj. dorozumiany.
Jednak w ostatnich latach grupa dyrektorów instytucji kultury została pozbawiona stanowisk z powodu rzekomego wygaśnięcia ich powołań. Organizatorzy powoływali się przy tym na wyrok NSA z 22 listopada 2017 r., który zupełnie zmienił interpretację przepisów wprowadzających nowelizację, czyli Ustawy z dnia 31 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej oraz niektórych innych ustaw.
W Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Poznaniu 7 października 2021 r. zapadł (nieprawomocny) wyrok w sprawie odwołania dyrektora instytucji kultury w jednym z miast województwa wielkopolskiego, który rzuca nowe światło na sytuację dyrektorów powołanych na podstawie przepisów sprzed 1 stycznia 2012 r.
Burmistrz wydał zarządzenie w sprawie niepowoływania dyrektora ośrodka kultury na dalszy czas określony i wygaśnięcia powołania. W zarządzeniu stwierdzono, że powołanie dyrektora wygasa z końcem stycznia 2021 r. i ponadto, że dotychczasowy dyrektor nie zostaje powołany na dalszy czas określony i w związku z tym przestaje pełnić funkcję dyrektora ośrodka kultury.
W uzasadnieniu zarządzenia wskazano m. in., że wskutek nowelizacji ustawy, która weszła w życie 1 stycznia 2012 r. dotychczasowe powołanie na czas nieokreślony wygasło z mocy prawa z dniem 31 grudnia 2011 r. Przedstawiciele samorządu przyjęli więc, że pełnił on swoją funkcję na podstawie kolejnych dorozumianych powołań na kolejne trzyletnie okresy, tj. okresy odpowiadające minimalnemu okresowi powołanie dyrektora. Według burmistrza ostatnie powołanie w sposób dorozumiany miało miejsce w 2018 r. w związku z tym w styczniu 2021 r. minął kolejny trzyletni okres powołania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu badając sprawę wskazał m. in., że ustawodawca nie przewidział formy zarządzenia o stwierdzeniu wygaśnięcia powołania z tego względu, że po zmianie przepisów powołanie może nastąpić wyłącznie na czas określony. Oznacza to, że stosunek powołania wygasa w określonym czasie – z upływem okresu na jaki osoba została powołana. Nie jest przy tym konieczne stwierdzanie tego faktu (wygaśnięcia) w drodze zarządzenia, bowiem skutek ten następuje z mocy prawa.
Badając treść zarządzenia burmistrza sąd doszedł do wniosku, że rzeczywistym zamiarem burmistrza było odwołanie dyrektora i zarządzenie stanowiło akt odwołania dyrektora instytucji kultury. Tymczasem zgodnie z przepisami Ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej dyrektor instytucji kultury może być odwołany przed upływem tego okresu: na własną prośbę, z powodu choroby trwale uniemożliwiającej wykonywanie obowiązków, z powodu naruszenia przepisów prawa w związku z zajmowanym stanowiskiem, w przypadku odstąpienia od realizacji umowy dot. warunków organizacyjnych i finansowych prowadzenia działalności przez instytucję oraz w przypadku przekazania państwowej instytucji kultury samorządowi.
Jak wykazał sąd w swoim zarządzeniu burmistrz przywołał przepisy ustawy nowelizującej, wskazał jak jego zdaniem kształtowały się okresy kadencji dyrektora oraz stwierdził, że powołanie skarżącego wygasa w określonym terminie. Z tego powodu sąd uznał, że odwołanie dyrektora nastąpiło bez żadnego uzasadnienia prawnego jak i faktycznego. Burmistrz w zaskarżonym zarządzeniu nie wskazał też na istnienie jakiejkolwiek przesłanki dającej podstawę do odwołania dyrektora ośrodka kultury.
Co ważne sąd odniósł się również argumentów do burmistrza dotyczących dorozumianego powoływania dyrektora ośrodka kultury na kolejne trzyletnie kadencje. Według sądu przyjęcie, że okresy kolejnych dorozumianych miałyby trwać trzy lata nie jest właściwe. Skoro dyrektora nigdy formalnie nie powołano, nie ma podstaw do przyjęcia, że nieformalnie powołano go na trzy trzyletnie kadencje. Według sądu gdyby tak uznać, stosunek powołania wygasłby z mocy prawa i niepotrzebne byłoby odwoływanie dyrektora z pełnionej funkcji. Ponadto – skoro ustawodawca dopuszcza powołanie na okres od 3 do 7 lat, idąc tokiem rozumowania burmistrza, dyrektor mógł być powołany np. na sześcio- i trzyletnią kadencję, albo na pięcio- i czteroletnią, czy na jakikolwiek inny okres, mieszczący się w ustawowych “widełkach”. Nie można więc, jak to uczynił burmistrz, przyjąć założenia, że w sytuacji braku formalnego powołania zasadą jest dorozumiane powołanie na minimalną trzyletnią kadencję, w szczególności kiedy tych kadencji jest więcej niż jedna. Skoro dyrektor po zmianie przepisów nieprzerwanie wykonywał swoją funkcję przez dziewięć lat, jedynym zdaniem sądu właściwym wnioskiem w tej sytuacji jest przyjęcie, że pierwotnie z dniem 1 stycznia 2012 r. powołano go na maksymalną kadencję siedmiu lat a po jej zakończeniu na kolejną, którą burmistrz zamierzał przerwać.
Zaznaczyć należy, że pogląd ten jest zupełnie inny niż wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, który w (nieprawomocnym) wyroku z 15 kwietnia 2021 r. uznał, że dyrektorka instytucji kultury poprzez dopuszczenie jej do wykonywania obowiązków po dniu 1 stycznia 2012 r., powołana została przez organizatora w sposób dorozumiany na stanowisko dyrektora tej instytucji kultury na czas określony odpowiadający minimalnemu okresowi powołania przewidzianemu w ustawie o organizowaniu i prowadzeniu działalność kulturalnej i pełniła swoją funkcję przez kolejne okresy trzyletnie.