Statut instytucji kultury, to nadal wyzwanie dla wielu samorządów. Kilka dni temu rada miejska w Kleczewie (woj. wielkopolskie) podjęła uchwałę w sprawie połączenia instytucji kultury i nadania statutu nowo powstałej instytucji. W statucie roi się od wątpliwych prawnie zapisów.
W ostatnich dniach listopada 2023 r. Rada Miejska w Kleczewie podjęła uchwałę w sprawie w sprawie połączenia samorządowych instytucji kultury – Miejsko-Gminnej Biblioteki Publicznej w Kleczewie i Miejsko-Gminnego Ośrodka Kultury w Kleczewie – w jedną samorządową instytucję kultury. W wyniku połączenia ma powstać instytucja o nazwie Biblioteka – Centrum Kultury. Problem w tym, że w statucie zawarto zapisy, które budzą poważne wątpliwości co do ich zgodności z prawem. Podobne zapisy, jakie znalazły się statucie B-CK w Kleczewie były wielokrotnie uchylane przez wojewodów oraz sądy administracyjne.
Burmistrz “bezpośrednim nadzorcą”
W szczególności dotyczy to § 5 ust. 1 statutu: “Bezpośredni nadzór nad B-CK sprawuje Burmistrz Gminy i Miasta Kleczew”. Tymczasem liczne wyroki sądów administracyjnych wskazują, że do sprawowania nadzoru nad instytucją kultury przez organizatora nie ma podstaw prawnych. Instytucja kultury jako osoba prawna jest odrębnym w stosunku do organizatora podmiotem prawa, z własnym majątkiem, środkami trwałymi, przychodami oraz kosztami, samodzielnie gospodarującą w ramach posiadanych środków.
Potwierdzają to m. in. wyroki: WSA w Olsztynie z 16 listopada 2017 r. (sygn. akt II SA/Ol 812/17,), WSA w Rzeszowie z 15 września 2020 r. (sygn. akt II SA/Rz 41/20), WSA w Poznaniu z 25 marca 2021 r. (sygn. akt IV SA/Po 1643/20), a także liczne rozstrzygnięcia nadzorcze wojewodów. Również najnowszy wyrok NSA – z 18 stycznia 2022 r. (sygn. akt III OSK 891/21) nie pozostawia wątpliwości, że przepisy Ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności nie dają podstaw organizatorowi do sprawowania nadzoru nad instytucjami kultury.
W związku z tym, że sprawa dotyczy biblioteki w tym samym województwie warto szerzej zacytować wyżej przywołany wyrok WSA w Poznaniu z 25 marca 2021 r. Sąd badał w tym przypadku statut biblioteki publicznej mającej siedzibę w jednym z miast województwa wielkopolskiego. W statucie znalazły się zapisy przyznające uprawnienia nadzorcze prezydentowi miasta oraz — w zakresie merytorycznym — bibliotece wojewódzkiej, co akurat wynika z art. 20 ust. 1 pkt 5 Ustawy o bibliotekach. Jak potwierdził sąd, żaden przepis nie przyznaje jednak kompetencji do regulowania w statucie innych niż merytoryczny, form nadzoru nad działalnością bibliotek publicznych. Przyznanie nieograniczonego nadzoru nad biblioteką prezydentowi miasta jest sprzeczne z Ustawą o bibliotekach i nie znajduje oparcia w Ustawie o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej. Analogicznie, jak w wyżej opisanym przypadku statutu teatru sąd stwierdził, że postanowienie statutu, na mocy której nadzór (nieograniczony przedmiotowo) nad biblioteką sprawuje organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego, stanowi istotne naruszenie prawa, gdyż przekracza ono zakres upoważnienia ustawowego, o którym mowa w art. 13 ust. 2 Ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej. Jak zaznaczył sąd, postanowienie statutu dotyczące sprawowania nadzoru nad biblioteką przez prezydenta pozbawione jest podstawy prawnej, gdyż żaden z przepisów Ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, ani żaden z przepisów Ustawy o bibliotekach nie przyznaje organowi wykonawczemu jednostki samorządu terytorialnego nieograniczonych kompetencji nadzorczych w odniesieniu do samorządowej instytucji kultury. Takich kompetencji nadzorczych nie można także wyinterpretować z przepisów Ustawy o finansach publicznych.
“Roczny plan działalności”
Na bakier z prawem jest także § 7 ust. 3 statutu, zgodnie z którym instytucja “prowadzi wielokierunkową działalność kulturalną na podstawie rocznego planu działalności, tworzonego wspólnie ze środowiskiem lokalnym”. W Ustawie o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej nie ma podstawy prawnej do umieszczania w statucie zapisów dotyczących “rocznych planów działalności”. Zgodnie z art. 15 ust. 5. Ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej organizator przed powołaniem dyrektora zawiera z nim odrębną umowę w formie pisemnej, w której strony określają warunki organizacyjno-finansowe działalności instytucji kultury oraz program jej działania. Program działania jest jedynym dokumentem przewidzianym w ustawie i dotyczy on całego okresu, na jaki zostaje powołany dyrektor, tj. okresu od 3 do 7 lat. “Roczny plan działalności” to jedynie wymysł kleczewskich urzędników.
Sport i “zadania zlecone”
Co najmniej wątpliwe są również niektóre zadania B-CK wskazane w § 8 statutu. W szczególności dotyczy to organizacji imprez “rozrywkowych, turystycznych, sportowych”, a także zadań “zleconych przez organizatora”. Zadaniem instytucji kultury jest prowadzenie działalności kulturalnej, której co do zasady nie można łączyć z działalnością sportową. Co do zadań “zleconych”, to, jak wskazałem powyżej, instytucja prowadzi działalność na podstawie programu, który jest częścią umowy dotyczącej warunków organizacyjno-finansowych działalności instytucji kultury zawieranej pomiędzy organizatorem a dyrektorem bezpośrednio przed powołaniem.
Burmistrz “zwierzchnikiem” dyrektora
Bardzo poważne wątpliwości budzą też zapisy zawarte w rozdziale 3 statutu dotyczącym organizacji i zarządzania instytucją. W § 10 ust. 1 statut powiela regulację ustawową, co jest niezgodne z prawem. Z kolei w ust.2 sposób powoływania dyrektora jest uregulowany w sposób niewystarczający. Wreszcie ust. 3 zawiera niezgodne z prawem zapisy dotyczące wykonywania wobec dyrektora czynności z zakresu prawa pracy przez burmistrza oraz zwierzchnictwa służbowego na dyrektorem.
Instytucja kultury nie jest jednostką organizacyjną gminy. Instytucja kultury posiada osobowość prawną i w Ustawie o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej zapewniono jej samodzielność podejmowania decyzji finansowych oraz wyłączono odpowiedzialność organizatora za zobowiązania instytucji kultury. W konsekwencji — do dyrektora instytucji kultury, nie może mieć zastosowania przepis art. 33 ust. 5 Ustawy o samorządzie gminnym, stanowiący, iż kierownik urzędu gminy (wójt) wykonuje uprawnienia zwierzchnika służbowego w stosunku do pracowników urzędu oraz kierowników gminnych jednostek organizacyjnych. Potwierdzają to wyroki sądów administracyjnych np. Wyrok NSA oz. w Szczecinie z 4 kwietnia 2001 r. — sygn. akt SA/Sz 2268/00, a także rozstrzygnięcia nadzorcze wojewodów, np. Rozstrzygnięcie nadzorcze nr PN.4131.607.2019 Wojewody Warmińsko — Mazurskiego z dnia 2 grudnia 2019 r.
Obowiązki dyrektora
W całości za niezgodny z prawem należy też uznać § 11 statutu określający zakres zadań dyrektora. Zgodnie z art. 17 Ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej dyrektor instytucji kultury zarządza instytucją i reprezentuje ją na zewnątrz. Przepis ten wyraża zasadę jednoosobowego kierownictwa i reprezentacji instytucji kultury przez jej dyrektora. Kreowanie w statucie instytucji kultury obowiązków dyrektora jest zarówno modyfikowaniem zapisów ustawowych jak też przekroczeniem delegacji ustawowej, ponieważ żaden przepis nie upoważnia organizatora do uregulowania w statucie instytucji kultury zasad działania dyrektora. Potwierdzają to orzeczenia sądów administracyjnych m.in. wyrok WSA w Opolu z 10 stycznia 2011 r. (sygn. akt II SA/Op 459/10) oraz wyrok WSA w Rzeszowie z 15 września 2020 r. (sygn. akt II SA/Rz 41/20). Z analogicznych powodów za niezgodne z prawem należy uznać zapisy § 12 ust. 2, 3, 4.
Narzucona wspólna obsługa
Oprócz tego pozbawiony podstawy prawnej wydaje się również zapis § 12 ust. 1, który wskazuje, że obsługę administracyjno – księgową pełni Centrum Usług Wspólnych na podstawie umowy świadczenia usług. Objęcie instytucji kultury będącej samorządową osobą prawną wspólną obsługą nie jest kompetencją rady. Zgodnie z ust. 3 art. 10a Ustawy o samorządzie gminnym instytucje kultury oraz inne zaliczane do sektora finansów publicznych gminnym osoby prawne mogą przystąpić do wspólnej obsługi, po uprzednim zgłoszeniu tego zamiaru burmistrzowi. Oznacza to, że przystąpienie do wspólnej obsługi jest prawem a nie obowiązkiem gminnej instytucji kultury i ani rada, ani np. bardziej burmistrz nie mogą podjąć decyzji w tej sprawie za instytucję kultury.
Pomylone kompetencje
To jednak nie wszystko. O ile w sprawie wspólnej obsługi rada miejska przekracza swoje kompetencje i wkracza w kompetencje dyrektora, to w § 18 ust. 4 statutu w sposób nieuprawniony przekazuje dyrektorowi własne kompetencje, do czego również nie ma prawa. W statucie znalazł się bowiem zapis mówiący o tym, że decyzja o podjęciu przez B-CK określonego rodzaju działalności dodatkowej należy do Dyrektora B-CK. Tymczasem zgodnie z art. 13 ust. 2 pkt 6 Ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej określenie zakresu działalności dodatkowej jest kompetencją organizatora.
Tekst pieczęci i podstawy prawne
Wisienkami na torcie w statucie B-CK są zapisy, dotyczącego treści pieczęci, której ma używać instytucja – § 6 oraz wskazanie ustaw na podstawie których działa instytucja – § 1. Umieszczenie treści pieczęci w statucie jest niezgodne z prawem, ponieważ taki zapis nie mieści się w upoważnieniu ustawowym z art. 13 ust. 2 Ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej. Potwierdza to wyrok WSA w Rzeszowie z 15 września 2020 r. (sygn. akt II SA/Rz 41/20).
Niezgodne z prawem jest również umieszczenie w statucie wykazu ustaw na podstawie których działa instytucja. Dodać trzeba, że w tym przypadku zawierającego ewidentny błąd, tj. wskazanie Ustawy o samorządzie gminnym, która nie reguluje działania instytucji kultury, a Ustawa o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej nie zawiera do niej delegacji. Jak stwierdził w NSA w wyroku z 18 stycznia 2022 r. (sygn. akt – III OSK 891/21) umieszczenie w statucie enumeratywnego wykazu aktów prawnych, na podstawie których działa instytucja stanowi naruszenie prawa z tego powodu, że zawiera on zamkniętą listę ustaw i innych aktów. Sporządzenie takiej zamkniętej listy skutkuje tym, że mogą zostać pominięte inne akty prawne, w oparciu o które funkcjonuje instytucja kultury. Jak wskazał sąd, takim przykładem jest pominięcie Kodeksu cywilnego lub Kodeksu pracy w tym wykazie. Tym samym o ile stanowiłoby nieistotne naruszenie prawa zamieszczenie katalogu przykładowych („w szczególności”) aktów prawnych, na podstawie których działa dana instytucja kultury, to już sporządzenie wykazu wyczerpującego, a przy tym niepełnego stanowi istotne naruszenie prawa, ponieważ taka treść statutu prowadzi do sprzeczność w systemie prawa w ramach dyrektywy wykładni systemowej. Skutkuje to bowiem tym, że zapis statutu zawęził stosowanie aktów prawnych do tej jednostki tylko do objętego tym przepisem katalogu, mimo że sam przepis statutu będącego aktem prawa miejscowego nie może derogować lub ograniczyć stosowania norm ustawowych jako norm powszechnie obowiązujących.
***
Statut Biblioteki – Centrum Kultury w Kleczewie to jeden z najgorzej napisanych statutów instytucji kultury jakie czytałem w ostatnim czasie. Jak można usłyszeć na nagraniu z sesji Rady Miejskiej w Kleczewie był on konsultowany z Janem Krajewskim, członkiem Krajowej Rady Bibliotecznej i prezesem Polskiego Związku Bibliotek. Naprawdę nie wiem jak to skomentować… Liczę na to, że służby Wojewody Wielkopolskiego Michała Zielińskiego przeczytają wnikliwie ten kuriozalny dokument.