Tylu błędów w statucie instytucji kultury dawno nie widziałem… Widać, że prawnicy burmistrza nie odrobili lekcji. Stawiam, że statut zostanie unieważniony w całości przez nadzór prawny wojewody.
Rada Gminy Przemków (woj. dolnośląskie) w ostatnich dniach lipca podjęła uchwałę w sprawie połączenia samorządowych instytucji kultury – Miejsko-Gminnej Biblioteki Publicznej w Przemkowie i Przemkowskiego Ośrodka Kultury w Przemkowie. W statucie instytucji powstałej w wyniku połączenia – Przemkowskiego Ośrodka Kultury i Biblioteki – aż roi się od błędów. Widać, że prawnicy burmistrza Jerzego Szczupaka nie odrobili lekcji. Poniżej opis najbardziej rażących błędów i darmowe korepetycje dla samorządowców Gminy Przemków.
1. Już pierwszy paragraf statutu naraża gminę na interwencję wojewody. Rzeczywiście przez wiele lat praktyka była taka, że niemal każdy statut zawierał w jednym z pierwszych paragrafów listę ustaw, na podstawie których działa instytucja. O pewnego czasu wojewodowie takie zapisy kwestionują. Stało się tak m. in. w przypadku statutu Gminnego Ośrodka Kultury i Sportu w Kątach Wrocławskich uchwalonego 30 grudnia 2014 r. (Rozstrzygnięcie Nadzorcze NR NK-N.4131.49.1.2015.MW Wojewody Dolnośląskiego). Wojewoda unieważnił statut uznając, że taka regulacja takie stoją w sprzeczności z określonym w art. 87. Konstytucji hierarchicznie ukształtowanym systemem źródeł prawa. Jak stwierdził Wojewoda akty prawa miejscowego zajmują w tej hierarchii miejsce na poziomie aktów podstawowych, stąd przepis uchwały nie może zawierać postanowień o stosowaniu konkretnych ustaw. Inaczej mówiąc przepisy rangi ustawowej obowiązują organizatora instytucji kultury niezależnie od jego woli.
2. Kolejne zapisy kwalifikujące się do unieważnienia znalazły się w paragrafie 6. statutu, który reguluje sposób powoływania dyrektora i jego zastępcy. Radni Przemkowa uchwali zapis mówiący o tym, że dyrektora powołuje Burmistrz Przemkowa, zgodnie z ustawą o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej. Statut przewiduje, że dyrektor może być wyłoniony w drodze konkursu. O przeprowadzeniu konkursu decyduje Burmistrz. Regulamin konkursu ustala Burmistrz. Moim zdaniem taki zapis powinien być unieważniony przez Wojewodę ponieważ jest statut instytucji kultury musi zawierać regulacje wskazane w ustawie, w tym organy „zarządzające i doradcze oraz sposób ich powoływania”.
Jak pisałem dwa miesiące temu, nie wystarczy umieścić w statucie odwołania do aktów prawnych wyższego rzędu. Brak regulacji w tym zakresie lub zawarcie delegacji do przepisów ustawy jest niezgodne z prawem. Zapisy statutu nie mogą się ograniczać tylko do wskazania organu powołującego i odwołującego oraz zasad, które opisane są w ustawie. Zdaniem organu nadzoru taka regulacja nie wypełnia kompetencji nadanej radzie do określenia sposobu powoływania organów zarządzających.
Ustawodawca wprowadzając taki wymóg upoważnił radę w zasadzie do wyboru jednej z dwóch metod powoływania dyrektora placówki kulturalnej: czy kandydata na stanowisko dyrektora powołuje organizator, czy wyłania się go w drodze konkursu? Przy czym wybór jednej z wymienionych metod winien określać jej szczegóły m. in. formę powołania czy czas trwania tego stosunku. Ustawodawca oczekuje od rady gminy doregulowania materii w granicach określonych przez stanowione przez niego przepisy.
3. Kolejny zapis, który moim zdaniem powinien zostać zakwestionowany dotyczy powoływania i odwoływania zastępcy dyrektora. Według zapisów przyjętych przez radnych Przemkowa dyrektor ma to czynić „w uzgodnieniu” z burmistrzem. To bardzo niejasny zapis. Nie wiadomo jaka ma być forma tego „uzgodnienia” a przede wszystkim czy opinia burmistrza w sprawie kandydata jest wiążąca dla dyrektora.
4. A teraz prawdziwy „kwiatek”. W paragrafie 7. ust. 5. statutu czytamy, że podstawą gospodarki finansowej Przemkowskiego Ośrodka Kultury i Biblioteki jest „plan działalności zatwierdzony przez Dyrektora”. Tu autorom projektu należy się ocena niedostateczna z wykrzyknikiem. Zgodnie z art. 27. ust. 3. Ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej podstawową gospodarki finansowej instytucji kultury jest plan finansowy ustalony przez dyrektora. Pojęcie planu działalności funkcjonowało w ustawie przed jej nowelizacją, dokonaną w 2011 r. Począwszy od 2012 r. podstawą gospodarki finansowej jest plan finansowy.
5. Do unieważnienia kwalifikuje się również ust. paragrafu 7. dotyczący źródeł finansowania instytucji. Przemkowscy radni w uchwalili, że Przemkowski Ośrodek Kultury i Biblioteka „może uzyskiwać środki finansowe z: wpływów z własnej działalności, dotacji z budżetu państwa, wpływów z najmu i dzierżawy składników majątku, spadków, zapisów i darowizn od osób fizycznych i prawnych oraz innych źródeł.”
Jak już pisałem, statut instytucji kultury musi precyzyjnie określać źródła jej finansowania. Analogiczny zapis w statucie innej dolnośląskiej instytucji kultury został całkiem niedawno unieważniony. Zakwestionowane zostały trzy ostatnie słowa tj. „oraz innych źródeł”. Wojewoda uznał, że rada gminy nie może poprzez takie sformułowanie pozostawiać otwartego katalogu tych źródeł finansowania instytucji kultury.
Według organu nadzoru użycie zwrotu „oraz innych źródeł” sprawia, że katalog wskazujący źródła finansowania ma charakter otwarty, co oznacza, że możliwe jest finansowanie instytucji kultury w zakresie nieprzewidzianym przez uchwałę. Tego typu konstrukcja oznacza, że inny organ niż rada, w drodze innego aktu niż uchwała, będzie mógł doprecyzować nieprzewidziane przez uchwałę źródła finansowania. Tymczasem zgodnie z prawem, to wyłącznie organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego jest uprawniony do ich określenia. Umieszczenie w statucie ośrodka kultury słów „oraz innych źródeł” oznacza, że rada bez wyraźnego upoważnienia ustawowego przekazała innemu podmiotowi kompetencję do dookreślenia wskazanego elementu i tym samym w sposób istotny naruszyła przepisy ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej.
6. Dodać należy, że podobny zapis – w mojej opinii całkiem niepotrzebnie – znalazł się również w samej uchwale. Art. 19. ust. 3. Ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej określa, że akt o połączeniu instytucji kultury zawiera: nazwy łączonych instytucji kultury; nazwę, rodzaj, siedzibę i przedmiot działania instytucji kultury, powstałej w wyniku połączenia; określenie terminu połączenia instytucji kultury oraz ustalenie zasad przejęcia zobowiązań i wierzytelności przez instytucję powstającą w wyniku połączenia. O źródłach finansowania nie ma mowy.
Ponadto w uchwale zapisano, że działalność instytucji będzie finansowana z dotacji „udzielanej corocznie z budżetu Gminy Przemków”. Za to w statucie zapis o dotacji organizatora nie znalazł się.
Moim zdaniem w uchwałę niepotrzebnie wpisano również zadania Przemkowskiego Ośrodka Kultury i Biblioteki. Wymieniono wśród nich „wykonywanie zadań własnych Gminy w zakresie zaspokajania potrzeb oświatowych, kulturalnych i informacyjnych” oraz „uczestniczenie w upowszechnianiu wiedzy i kultury, głównie poprzez zapewnianie mieszkańcom dostępu do materiałów bibliotecznych i informacji oraz organizowanie działalności kulturalnej na terenie Gminy Przemków”. W statucie zadania tej samej instytucji sformułowano już inaczej.
Dowodów na słabą znajomość przepisów dotyczących działalności kulturalnej autorów statutu Przemkowskiego Ośrodka Kultury i Biblioteki można znaleźć znacznie więcej. Szkoda, że nie zapytali kogokolwiek (np. Stowarzyszenia Dyrektorów Samorządowych Instytucji Kultury) o opinię na etapie projektu. A teraz Wojewoda zapewne uchyli uchwałę i proces łączenia Miejsko-Gminnej Biblioteki Publicznej w Przemkowie i Przemkowskiego Ośrodka Kultury przedłuży się o co najmniej dwa miesiące.