Kolejna próba centralizacji łódzkich domów kultury

Radni miejscy Łodzi po raz drugi przegłosowali uchwałę w sprawie połączenia pięciu łódzkich domów kultury. Statut nowej instytucji przewiduje, że będzie ona zajmować się m. in. „wielokierunkowym wychowaniem” oraz będzie prowadzić działalność „zgodną z polityką kulturalną państwa oraz Miasta Łodzi”.

Przypomnijmy. Władze Łodzi zamiar łączenia domów kultury ogłosiły na początku sierpnia 2020 r. Pomysł połączenia: Bałuckiego Ośrodka Kultury, Centrum Kultury Młodych, Ośrodka Kultury „Górna”, Poleskiego Ośrodka Sztuki oraz Widzewskich Domów Kultury w jedną instytucję – Miejską Strefę Kultury od początku wzbudził kontrowersję i protesty. Plany samorządowców wzbudziły ostry sprzeciw środowiska łódzkiej kultury. Ludzie kultury zarzucali miastu, że wprowadza zmianę bez rzetelnych konsultacji i nie chce prowadzić dialogu. Protestowali aktywiści, twórcy i artyści a także dyrektorzy i pracownicy instytucji kultury. Na Facebooku powstał też profil Stop centralizacji kultury.

Władze miasta protestami a także opiniami ekspertów nie przejęły się i w nocy z 23 na 24 grudnia 2020 r. przeforsowały uchwałę ws. połączenia. Dokument z powodu licznych naruszeń obowiązujących przepisów, w szczególności ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, unieważnił Wojewoda Łódzki. Władze miasta zarzuciły Wojewodzie motywacje polityczne i zaskarżyły rozstrzygnięcie nadzorcze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, który… podzielił argumentację Wojewody i wniosek miasta odrzucił. Nie zrażona tym Prezydent Łodzi Hanna Zdanowska, rękami swojej zastępczyni Małgorzaty Moskwy-Wodnickiej, przeforsowała kolejną wersję uchwały w sprawie połączenia. Głosami radnych Platformy Obywatelskiej, SLD i Łódzkiej Lewicy uchwała została przyjęta przez Radę na sesji 25 sierpnia 2021 r.

Kolejny bubel prawny?

Chociaż nowa wersja statutu Miejskiej Strefy Kultury nie zawiera już tak rażących błędów jak ta uchwalona w grudniu 2020 r., to istnieje bardzo wysokie prawdopodobieństwo, że i tym razem zostanie on uchylony w trybie nadzoru przez Wojewodę Łódzkiego. W mojej opinii niektóre zapisy statutu naruszają przepisy ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej oraz Konstytucji RP.

Najbardziej wątpliwy jest zapis mówiący o tym, że Miejska Strefa Kultury prowadzi działalność „zgodną z polityką państwa i miasta Łodzi” (§ 4. ust. 2. statutu). Według mnie taki zapis w rażący sposób narusza autonomię instytucji kultury i przekracza upoważnienie ustawowe zawarte w art. 13 ust. 2 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej. Ponadto w mojej ocenie jest niezgodny z art. 73 Konstytucji RP, który gwarantuje wolność twórczości artystycznej oraz korzystania z dóbr kultury. W skrajnym przypadku, gdyby taki zapis znalazł się w statucie, mógłby on być narzędziem cenzury ze strony organizatora instytucji.

Co najmniej dziwny jest również zapis dot. prowadzenia działalności w zakresie „wielokierunkowego wychowania”. Zapis ten w mojej ocenie jest niezgodny z art. 1 ust. 1 oraz art. 9. ust. 1. ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej.

Kolejny zapis, który budzi wątpliwości, to wskazanie ustaw, na podstawie których funkcjonuje instytucja. W tego typu sprawach wypowiadały się niejednokrotnie sądy administracyjne. Z zasady hierarchiczności prawa wynika, że umocowanie do wydawania aktów niższego rzędu musi wynikać z aktów wyższego rzędu, przy czym przepisy zawarte w aktach niższego rzędu nie mogą naruszać przepisów zamieszczonych w aktach wyższego rzędu. W razie kolizji między normami prawnymi, przepisy prawa zawarte w akcie wyższego rzędu stosuje się przed przepisami prawa zawartymi w akcie niższego rzędu. Oznacza to również, że w akt wydany przez radę miejską (a więc np. statut instytucji kultury) na podstawie upoważnienia ustawowego, nie może stanowić podstawy prawnej obowiązywania ustaw i rozporządzeń. Tego typu regulacje dopuszczalne są jedynie w ramach aktów prawnych tego samego rzędu. Niedopuszczalne jest wskazywanie w akcie prawa miejscowego na podstawie jakich ustaw i rozporządzeń działać ma jednostka organizacyjna gminy.

Niezrozumiałe jest też umieszczenie w statucie Miejskiej Strefy Kultury (§ 2. ust. 3.) zapisu dot. pełnienia przez instytucję roli administratora danych osobowych. Żaden zapis ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej nie wskazuje, aby statut powinien zawierać regulację w tym zakresie. To w mojej ocenie oznacza, że przekracza upoważnienie ustawowe zawarte w art. 13 ust. 2 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej.

Niezgodny z prawem jest w mojej opinii również § 6. ust. 1. oraz 2. dot. uprawnień dyrektora. Z orzeczeń sądów administracyjnych wynika, że kreowanie w statucie instytucji kultury obowiązków dyrektora jest zarówno modyfikowaniem zapisów ustawowych jak też przekroczeniem delegacji ustawowej określonej w art. art. 13 ust. 2. ponieważ żaden przepis nie upoważnia organizatora do uregulowania w statucie instytucji kultury zasad działania dyrektora.

Fatalna poprawka

Jakby tego było mało, już podczas sesji Rady Miejskiej, na wniosek do statutu wprowadzona została poprawka, która jeszcze bardziej uprawdopodabnia jego uchylenie przez Wojewodę. Chodzi o zapis mówiący o tym, że Miejska Strefa Kultury realizuje działalność poprzez filię oraz załącznik do statutu zawierający wykaz filii wraz z adresami. 

Tymczasem zgodnie z art. 13. ust. 2. Ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej kształtowanie struktury organizacyjnej jest wyłączną kompetencją dyrektora i organizator nie może jej ograniczać, na przykład zapisami w statucie instytucji. Próby określania elementów struktury organizacyjnej w statucie wielokrotnie kończyły się interwencją organu nadzoru.

Stało się tak m.in. w przypadku uchwały Rada Miasta Górowo Iławeckie w Województwie Warmińsko-Mazurskim, która w 2015 r. podjęła uchwałę w sprawie nadania statutu ośrodkowi kultury. W statucie umieszczono bowiem załącznik zawierający schemat organizacyjny ośrodka. Wojewoda Warmińsko-Mazurski unieważnił uchwałę w całości uznając, że Rada Gminy w rażący sposób naruszyła prawo. Jak stwierdził Wojewoda, organizowanie pracy i określanie liczby etatów niezbędnych do prawidłowego funkcjonowania ośrodka należy do wyłącznej kompetencji dyrektora. Wszelka ingerencja rady gminy w tym zakresie stanowi naruszenie samodzielności instytucji.

Innym przykładem podobnej sytuacji i nadużycia kompetencji ze strony organizatora była uchwała Sejmiku Województwa Śląskiego dotycząca przekształcenia Regionalnego Ośrodka Kultury w Regionalny Instytut Kultury z 2016 roku. Sejmik nadał instytucji nowy statut. W dokumencie znalazł się zapis mówiący o tym, że zadania Instytutu w zakresie upowszechniania, promocji i ochrony materialnego i niematerialnego dziedzictwa kulturowego województwa Śląskiego wykonuje Śląskie Centrum Dziedzictwa Kulturowego będące wyspecjalizowaną jednostką wewnętrzną Instytutu. Wojewoda Śląski zakwestionował go i unieważnił, stwierdzając, że wykracza on poza delegację ustawową określoną w art. 13 ust. 2 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej. Według organu nadzoru katalog spraw podlegających unormowaniu w statucie jest bowiem zamknięty a z treści ustawy nie wynika, aby Sejmik Województwa Śląskiego został upoważniony do stanowienia w statucie regulacji dot. wewnętrznych jednostek (struktury organizacyjnej) instytucji kultury.