Na początku lipca ujawniłem, że na stronie Ministerstwa Kultury i Dziedzictwa Narodowego znajdują się treści, które są niezgodne z prawem i bardzo szkodliwe dla instytucji kultury. Takich treści jest niestety więcej.
W poprzednim artykule pt. “Prawnicze “fejki” na stronie Ministerstwa Kultury i Dziedzictwa Narodowego” chodziło o wzór umowy określającej warunki organizacyjno-finansowe działalności instytucji kultury oraz program jej działania. Jak wykazałem, obszernie to uzasadniając, wzór umowy zawierał zapis, który przyznawał niczym nieuprawniony nadzór nad instytucją kultury organizatorowi. Wyraziłem też pogląd , że publikacja tego wzoru i zapewne masowe korzystanie z niego przez organizatorów wyrządziło instytucjom trudne do powetowania szkody. Obszerny artykuł sprawie poświęcił też portal prawo.pl.
Na moją publikację zareagowało Ministerstwo Kultury i Dziedzictwa Narodowego. Skontaktowała się ze mną Anna Ruszczyńska, dyrektorka Centrum Informacyjnego MKiDN, która podziękowała mi za “uważność” i zapowiedziała usunięcie kontrowersyjnego materiału ze strony. Tak też się stało. Wadliwy wzór umowy zniknął, a w jego miejsce pojawiła się informacja: “Materiały w opracowaniu”. Z Anną Ruszczyńską umówiliśmy się, że podzielę się ewentualnymi innymi “odkryciami” na stronie Ministerstwa.
Tak też się stało. Wczoraj przesłałem jej długą listę uwag do zamieszczonego na stronie Ministerstwa “Przykładowego statutu instytucji artystycznej”, który w mojej opinii zawiera liczne zapisy, które są niezgodne z przepisami Ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej.
Liczę na to, że wzór, z którego prawdopodobnie skorzystało wielu organizatorów instytucji kultury, również zniknie ze strony Ministerstwa Kultury i Dziedzictwa Narodowego. Dodać trzeba, że analogiczne błędy i zapisy niezgodne z prawem zawierają statuty państwowych instytucji kultury.
Przenoszenie takich zapisów do statutów samorządowych instytucji kultury często skutkuje unieważnianiem statutów przez wojewodów. Trzeba jednak zaznaczyć, że nadzór wojewodów w skali kraju działa w sposób, oględnie mówiąc, niejednolity, a wnikliwość wydziałów prawnych i nadzoru w poszczególnych województwach jest bardzo zróżnicowana. O ile są województwa, w których jest bardzo znacząca liczba uchyleń statutów, to są i takie, w których nie praktycznie w ogóle lub są niezwykle rzadkie.
Poniżej do pobrania wzór statutu opublikowany przez Ministerstwo oraz moje uwagi.
***
Przykładowy statut instytucji artystycznej
§ 1. 1.
Umieszczenie w statucie instytucji kultury wykazu aktów prawnych, na podstawie których działa instytucja stanowi naruszenie prawa.
Jak wskazał NSA w wyroku z 18 stycznia 2022 r. (sygn. akt III OSK 891/21) sporządzenie takiej zamkniętej listy skutkuje tym, że mogą zostać pominięte inne akty prawne, w oparciu o które funkcjonuje instytucja kultury.
Ponadto umocowanie do wydawania aktów niższego rzędu musi wynikać z aktów wyższego rzędu, przy czym przepisy zawarte w aktach niższego rzędu nie mogą naruszać przepisów zamieszczonych w aktach wyższego rzędu. W razie kolizji między normami prawnymi, przepisy prawa zawarte w akcie wyższego rzędu stosuje się przed przepisami prawa zawartymi w akcie niższego rzędu. Oznacza to również, że w akt wydany np. przez Ministra na podstawie upoważnienia ustawowego, nie może stanowić podstawy prawnej obowiązywania ustaw i rozporządzeń. Tego typu regulacje dopuszczalne są jedynie w ramach aktów prawnych tego samego rzędu. Niedopuszczalne jest wskazywanie w akcie prawa miejscowego na podstawie jakich ustaw i rozporządzeń działać ma jednostka organizacyjna gminy.
W podobnych sprawach wypowiadały się również sądy administracyjne, a także wojewodowie np. Wyrok WSA we Wrocławiu z 5 kwietnia 2012 r. (IV SA/Wr 81/12) czy Rozstrzygnięcie Nadzorcze NR NK-N.4131.96.3.2016.JB Wojewody Dolnośląskiego z 1 lutego 2016 r.
§ 7. ust. “Dyrektora powołuje i odwołuje”
Zgodnie z art. 13. ust. 2 pkt 3 Ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej statut instytucji kultury musi określać sposób powoływania organów zarządzających. Przepis nie daje jednak delegacji do określenia w statucie sposobów czy okoliczności odwoływania dyrektorów. Wypowiadał się na ten temat NSA w wyroku z 17 września 2021 r. (sygn. akt II OSK 52/21).
§ 8. “Do zadań Dyrektora należy”
Zgodnie z art. 17 Ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej dyrektor instytucji kultury zarządza instytucją i reprezentuje ją na zewnątrz. Przepis ten wyraża zasadę jednoosobowego kierownictwa i reprezentacji instytucji kultury przez jej dyrektora. Kreowanie w statucie instytucji kultury obowiązków dyrektora jest zarówno modyfikowaniem zapisów ustawowych jak też przekroczeniem delegacji ustawowej, ponieważ żaden przepis nie upoważnia organizatora do uregulowania w statucie instytucji kultury zasad działania dyrektora. Potwierdzają to orzeczenia sądów administracyjnych m.in. Wyrok WSA w Opolu z 10 stycznia 2011 r. (sygn. akt II SA/Op 459/10) oraz Wyrok WSA w Rzeszowie z 15 września 2020 r. (sygn. akt II SA/Rz 41/20).
§ 9. “Szczegółową strukturę organizacyjną Teatru określa”
Analogicznie jak powyżej – umieszczenie takich regulacji jest zarówno modyfikowaniem zapisów ustawowych jak też przekroczeniem delegacji ustawowej, ponieważ żaden przepis nie upoważnia organizatora do uregulowania w statucie instytucji kultury zasad kształtowania struktury organizacyjnej instytucji kultury. Zasady te określa art. 13 ust. 3 Ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej.
§ 10. ust. 2.
Organizator – zgodnie z art. 13 ust. Ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej organizator określa organy doradcze i sposób ich powołania – nie jest upoważniony do określania ich zadań, albo trybu działania. Takie zapisy przekraczają zakres delegacji ustawowej.
§ 13.
Analogicznie – organizator nie jest do tego upoważniony – taka regulacja jest przekroczeniem zakresu delegacji ustawowej.
§ 16.
Określenie działalności innej niż kulturalna musi być dokonane w sposób ścisły. Użycie słowa “może” powoduje, że mamy do czynienia z regulacją niedookreśloną, pozostawiającą swobodę interpretacyjną i de facto przenoszącą kompetencję do określenia zakresu działalności dodatkowej na inny organ, tj. dyrektora, podczas gdy jest to kompetencja organizatora.
W tego typu sprawach wypowiadał się wielokrotnie np. Wojewoda Śląski, który “seryjnie” unieważnia statuty, które zawierają takie zapisy. Tu cytat z jednego z takich rozstrzygnięć nadzorczych: “(…) nieuprawnione jest zastosowanie określenia działalności innej niż kulturalna, w sposób niedookreślony i pozostawiający całkowitą swobodę interpretacyjną. Prawidłowa wykładnia przepisu art. 13 ust. 2 pkt 6 ustawy prowadzi do uznania, że organizator instytucji kultury może wskazać zakres działalności innej niż kulturalna (również działalności gospodarczej) ale musi być ona powiązana z celem działania instytucji i statut powinien to jasno określać. Odmienna interpretacja normy art. 13 ust. 2 pkt 2 i 6 ustawy jest nieuprawniona, gdyż otwierałaby możliwość prowadzenia podwójnej działalności – jednej wynikającej ze statutu i drugiej, ustalanej autonomicznie przez instytucję kultury na podstawie luzu interpretacyjnego zawartego w uchwale.”
§ 17.
Przekracza zakres delegacji ustawowej
§ 18.
Przekracza zakres delegacji ustawowej – W tej sprawie w 2011 r. wypowiedział się m. in. WSA w Opolu (II SA/Op 459/10). Art. 13 ust. 2 Ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej przewiduje, że statut instytucji kultury powinien określać jej podstawowe zasady ustrojowe nie przewiduje natomiast regulacji dotyczących tak szczegółowych kompetencji dyrektora. Ani przepis art. 13 ust. 2 ani inne przepisy ustawy nie obejmują kwestii dotyczących zasad działania dyrektora lub innych osób w zakresie składania oświadczeń w imieniu instytucji kultury, a także trybu udzielania pełnomocnictwa przez dyrektora. Z tego względu należy przyjąć, że ustawodawca nie upoważnił organizatora do regulowania tych zagadnień w statucie instytucji kultury. Poza tym pełnomocnik z całą pewnością nie jest żadnym z organów instytucji kultury wymienionych w art. 13 ust. 2 pkt 3 ustawy, tj. nie jest ani organem zarządzającym ani doradczym.