Ostatnio narzekałem na jakość nadzoru prawnego Wojewody Podlaskiego w sprawie zgodności z prawem statutów instytucji kultury. Okazuje się, że w innych województwach nie jest lepiej. Wychodzi na to, że urzędnicy państwowi niczego się nie uczą. Nie czytają ani rozstrzygnięć z innych województw, ani nawet orzeczeń sądowych, które ich bezpośrednio dotyczą, bo zapadły na ich wniosek.
Przykładem takiej sytuacji jest rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Wielkopolskiego z 3 lutego 2023 r. w sprawie uchwały Rady Miasta i Gminy we Wronkach w sprawie statutu Wronieckiego Ośrodka Kultury (WOK). Co prawda wojewoda uchylił niektóre zapisy w statucie, dotyczące powoływania i odwoływania zastępcy dyrektora, ale pominął inne rażące błędy w tym dokumencie. W statucie aż roi się od błędów prawnych, ale można znaleźć nawet ortograficzne (“z pośród” zamiast “spośród”).
W mojej opinii wadliwy jest już pierwszy paragraf statutu, który wskazuje ustawę, na podstawie których działa WOK. Tymczasem w podobnych sprawach o wypowiadał np. w 2016 r. Wojewoda Dolnośląski. Z analogicznych powodów statuty były unieważnione także wyrokami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 2012 r. a także Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2022 r. Wskazywanie ustaw, na podstawie których działa instytucja kultury narusza hierarchię aktów prawnych określoną przepisami Konstytucji RP. Wskazywanie w akcie prawa miejscowego na podstawie jakich ustaw czy rozporządzenie ma jednostka organizacyjna gminy, w tym instytucja kultury jest niedopuszczalne.
Z kolei paragraf 3 ust. 1 wskazuje, że WOK jest instytucją kultury nadzorowaną przez organizatora, którym jest Gmina Wronki. Tymczasem zgodnie z Ustawą o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej organizator nie ma żadnych kompetencji nadzorczych w stosunku do instytucji kultury. Potwierdzają to liczne rozstrzygnięcia sądowe w tym m. in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z 2017 r., wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z 2020 r., a także wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 2021 r., o którym szerzej wspominam poniżej. Nie brakuje również rozstrzygnąć nadzór wojewodów, które w analogiczny sposób interpretują przepisy. Mógłbym ich wymienić co najmniej kilka. Jedno z najnowszych zostało wydane nieco ponad rok temu, tj. w styczniu 2022 r. przez Wojewodę Zachodniopomorskiego.
W paragrafie 5 statutu WOK rada określiła treść pieczęci podłużnej używanej przez instytucje. Również ta regulacja jest niezgodna z prawem. Potwierdza to m. in. przywołany wyżej wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z 2020 r., a także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2022 r.
Błędy można znaleźć także w kolejnych zapisach statutu. Na przykład paragraf 10 wskazuje, że “zarządcą i reprezentantem” WOK na zewnątrz jest dyrektor. Ten zapis stanowi niedopuszczalną prawem modyfikację zapisu ustawowego, zawartego w Ustawie organizowaniu prowadzeniu działalności kulturalnej i jako taki jest niezgodny z prawem.
Oprócz tego kolejne ustępy tego paragrafu określają obowiązki dyrektora. Zgodnie z art. 17 Ustawy o organizowaniu prowadzeniu działalności kulturalnej dyrektor instytucji kultury zarządza instytucją i reprezentuje ją na zewnątrz. Kreowanie w statucie instytucji kultury obowiązków dyrektora jest zarówno modyfikowaniem zapisów ustawowych, jak też przekroczeniem delegacji ustawowej, ponieważ żaden przepis nie upoważnia organizatora do uregulowania w statucie zasad działania dyrektora. Potwierdzają to wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z 2011 r. oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z 2020 r.
W kolejnym piątym ustępie tego samego paragrafu znajdujemy zapis mówiący o tym, że zwierzchnikiem służbowym dyrektora jest burmistrz. Również ten zapis jest całkowicie niezgodny z prawem. Zgodnie z orzecznictwem NSA regulacje zawarte w Ustawie organizowanie prowadzenie działalności kulturalnej mają charakter kompletnej wyczerpujący. Oznacza to, że przepisy innych ustaw należy stosować w stosunku do instytucji kultury jedynie w zakresie, w jakim ustawa do nich odsyła, a jej przepisów nie można uzupełniać treścią przepisów innych ustaw, w sposób który ograniczałby samodzielność instytucji kultury. Z tego powodu w stosunku do dyrektorów instytucji kultury nie należy stosować przepisu Ustawy o samorządzie gminnym art. 33 ust. 5, według którego wójt, burmistrz lub prezydent, jako kierownik urzędu gminy, wykonuje uprawnienia zwierzchnika służbowego w stosunku do pracowników urzędu oraz kierowników gminnych jednostek organizacyjnych. Potwierdza to wyrok NSA Oddział Zamiejscowy w Szczecinie z 2001 r., a także wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 2015 r. Nie brakuje również rozstrzygnięć nadzorczych wojewodów, którymi uchylano podobne zapisy w statutach instytucji kultury.
Statut Wronieckiego Ośrodka Kultury zawiera również błędne zapisy regulujące powoływanie zastępcy dyrektora. Te akurat zostały uchylone przez Wojewodę Wielkopolskiego przywołanym wyżej rozstrzygnięciem nadzorczym.
Jednak w kolejnych częściach statutu również można znaleźć błędy. Najpoważniejszym z nich jest zapis dotyczący źródeł przychodów instytucji. Paragraf 14 ust. 5 zawiera sformułowanie „z innych źródeł”. Taki zapis oznacza utworzenie otwartego katalogu i źródeł finansowania instytucji kultury, co jest niezgodne z prawem i przenosi kompetencje do określania tych źródeł na inny niż organizator podmiot, to jest dyrektorem. Tego typu zapisy były wielokrotnie uchylane przez wojewodów, w tym Wojewodę Dolnośląskiego.
Oprócz tego statut Wronieckiego Ośrodka Kultury zawiera liczne powtórzenia i modyfikacje zapisów ustawowych, co również stanowi naruszenie prawa. Co ciekawe w swoim rozstrzygnięciu nadzorczym Wojewoda Wielkopolski przywołuje wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 2017 r., który jednoznacznie wskazuje, że powtórzenie regulacji ustawowych bądź ich modyfikacja oraz uzupełnienie przez przepisy stanowione przez organy jednostek samorządu terytorialnego jest niezgodne z zasadami legislacji i stanowi wykroczenie poza zakres ustawowego upoważnienia. Oznacza to że uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co jest już zawarte w obowiązującej ustawie. Taka uchwała, jako istotnie naruszająca prawo jest nieważna. Tymczasem Wojewoda ignoruje co najmniej kilka powtórzeń i modyfikacji zapisów ustawowych, które znalazły się statucie WOK.
Dlatego uważam, że statut Wronieckiego Ośrodka Kultury powinien zostać unieważniony w całości, a nie tylko w mało znaczącej części, jak to uczynił Wojewoda Wielkopolski.
Liczba błędów w statucie Wronieckiego Ośrodka Kultury jest zatrważająca i świadczy o niewysokich, mówiąc oględnie, kompetencjach urzędowych prawników i urzędników odpowiedzialnych za kulturę w tym mieście. Całkowicie zdumiewające jest jednak “przepuszczenie” tych błędów przez nadzór prawny wojewody. Tym bardziej, że całkiem niedawno, bo w 2019 r. poprzedni Wojewoda Wielkopolski skutecznie zaskarżył do sądu uchwałę Rady Miejskiej w Koninie, która przypisała prezydentowi kompetencje nadzorcze w stosunku do Miejskiej Biblioteki Publicznej. Wówczas urzędnicy wojewody zarzucili Radzie Miejskiej “nieuprawnione naruszenie samodzielności i autonomiczności instytucji kultury, która jest samorządową osobą prawną”, co potwierdził prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu (sygn. akt IV SA/Po 1643/20). Nieco ponad 3 lata później, w analogicznej sytuacji, urzędnicy tego samego urzędu wojewódzkiego nie widzą problemu. Naprawdę zdumiewające!