To zdumiewające, ale statut państwowej instytucji kultury nadany przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego Piotra Glińskiego zawiera zapisy, które w przypadku samorządowych instytucji kultury wojewodowie, a więc przedstawiciele rządu w terenie, ale co ważniejsze również sądy administracyjne, uznają za niezgodne z prawem.
Przeczytałem statut Centrum Solidarności “Stocznia” w Szczecinie, które zostało utworzone zarządzeniem ministra z dnia 24 sierpnia 2023 roku. Nie polecam korzystać z tego dokumentu jako przykładu statutu instytucji kultury przy redagowaniu statutów samorządowych instytucji kultury. Statut zawiera zapisy, które zarówno sądy administracyjne, jak i wojewodowie od lat uznają za niezgodne z prawem. Poniżej najważniejsze spostrzeżenia.
Minister “nadzoruje”
Zapis § 2 ust. 1 statutu wskazuje, że nadzór nad Centrum Solidarności “Stocznia” w Szczecinie sprawuje minister właściwy do spraw kultury i ochrony dziedzictwa. Tymczasem liczne wyroki sądów administracyjnych wskazują, że do sprawowania nadzoru nad instytucją kultury przez organizatora nie ma podstaw prawnych. Instytucja kultury jako osoba prawna jest odrębnym w stosunku do organizatora podmiotem prawa, z własnym majątkiem, środkami trwałymi, przychodami oraz kosztami, samodzielnie gospodarującą w ramach posiadanych środków.
Potwierdzają to m. in. wyroki: WSA w Olsztynie z 16 listopada 2017 r. (sygn. akt II SA/Ol 812/17,), WSA w Rzeszowie z 15 września 2020 r. (sygn. akt II SA/Rz 41/20), WSA w Poznaniu z 25 marca 2021 r. (sygn. akt IV SA/Po 1643/20), a także liczne rozstrzygnięcia nadzorcze wojewodów. Również najnowszy wyrok NSA – z 18 stycznia 2022 r. (sygn. akt III OSK 891/21) nie pozostawia wątpliwości, że przepisy Ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności nie dają podstaw organizatorowi do sprawowania nadzoru nad instytucjami kultury.
Należy zastrzec, że wyżej przywołane rozstrzygnięcia i wyroki dotyczą samorządowych instytucji kultury. Jednak przepisy Ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej nie różnicuje statusu organizatorów, ze względu na to czy są nimi ministrowie lub inne organy administracji państwowej, czy samorządy terytorialne.
Zakres obowiązków dyrektora
Z kolei w § 6 ust. 2 statutu Centrum Solidarności “Stocznia” w Szczecinie wskazano obowiązki dyrektora. Zgodnie ze statutem należy do nich w szczególności:
- odpowiedzialność za bieżącą działalność Centrum;
- przygotowywanie strategii, programów działania i planów finansowych Centrum;
- nadzór nad realizacją przygotowanych programów działania i wykonaniem planów finansowych Centrum;
- sporządzanie sprawozdań z działalności i sprawozdań finansowych za każdy rok budżetowy;
- wydawanie wewnętrznych regulaminów, zarządzeń i innych dokumentów wewnętrznych Centrum.
Tymczasem zgodnie z art. 17 Ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej dyrektor instytucji kultury zarządza instytucją i reprezentuje ją na zewnątrz. Przepis ten wyraża zasadę jednoosobowego kierownictwa i reprezentacji instytucji kultury przez jej dyrektora. Potwierdzają to orzeczenia sądów administracyjnych m.in. Wyrok WSA w Opolu z 10 stycznia 2011 r. (sygn. akt II SA/Op 459/10) oraz oraz wyżej przywołany wyrok WSA w Rzeszowie z 15 września 2020 r. (sygn. akt II SA/Rz 41/20). Kreowanie w statucie instytucji kultury obowiązków dyrektora jest zarówno modyfikowaniem zapisów ustawowych jak też przekroczeniem delegacji ustawowej, ponieważ żaden przepis nie upoważnia organizatora do uregulowania w statucie instytucji kultury zasad działania dyrektora. Z przepisu art. 17 Ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej wynika, że dyrektor instytucji kultury dokonuje wszystkich czynności z zakresu prawa pracy względem pracowników, których zatrudnia, w tym dokonuje oceny wymaganych przez przepisy prawa kwalifikacji oraz ustala ich wynagrodzenie zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami.
Dyrektor może ustanawiać pełnomocników
Zapis § 13 ust. statutu Centrum Solidarności “Stocznia” w Szczecinie wskazuje, że dyrektor może ustanawiać pełnomocników do dokonywania czynności prawnych w imieniu instytucji, określając zakres pełnomocnictwa. Jak czytamy dalej, udzielenie i odwołanie pełnomocnictwa podlega ujawnieniu w rejestrze instytucji kultury prowadzonym przez Ministra, za wyjątkiem pełnomocnictw procesowych.
Tymczasem jak wynika z orzecznictwa statut instytucji kultury nie powinien zawierać zapisów dotyczących uprawnień dyrektora do ustanawiania i odwoływania pełnomocników jak i zakresu ich umocowania. To samo dotyczy określenia w statucie wymogu pisemnej formy pełnomocnictwa oraz obowiązku ujawnienia pełnomocnictw w księdze rejestrowej instytucji kultury.
W tej sprawie w 2011 r. wypowiedział się m.in. WSA w Opolu w wyrok z 10 stycznia 2011 r. (sygn. akt II SA/Op 459/10). Jak uzasadnił sąd art. 13 ust. 2 Ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej przewiduje, że statut instytucji kultury powinien określać jej podstawowe zasady ustrojowe nie przewiduje natomiast regulacji dotyczących tak szczegółowych kompetencji dyrektora. Ani przepis art. 13 ust. 2 ani inne przepisy ustawy nie obejmują kwestii dotyczących zasad działania dyrektora lub innych osób w zakresie składania oświadczeń w imieniu instytucji kultury, a także trybu udzielania pełnomocnictwa przez dyrektora. Z tego względu należy przyjąć, że ustawodawca nie upoważnił organizatora do regulowania tych zagadnień w statucie instytucji kultury. Poza tym pełnomocnik z całą pewnością nie jest żadnym z organów instytucji kultury wymienionych w art. 13 ust. 2 pkt 3 ustawy, tj. nie jest ani organem zarządzającym ani doradczym.
Filie i oddziały tylko za zgodą ministra
Wątpliwych prawnie zapisów statucie Centrum Solidarności “Stocznia” w Szczecinie jest jednak więcej. Zgodnie z § 8 Centrum może tworzyć filie i oddziały specjalistyczne. Tworzenie, łączenie i likwidacja filii i oddziałów specjalistycznych Centrum następuje na podstawie zarządzenia Dyrektora, po uzyskaniu zgody Ministra. Tymczasem zgodnie z art. 13 ust. 2. Ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej organizację wewnętrzną instytucji kultury określa regulamin organizacyjny. Regulamin ten nadaje dyrektor instytucji kultury, po zasięgnięciu opinii organizatora oraz opinii działających w niej organizacji związkowych i stowarzyszeń twórców. Oznacza to, że dyrektor nie potrzebuje zgody Ministra na utworzenie filii lub oddziałów. Filie i oddziały są bowiem elementem struktury organizacyjnej określonej w regulaminie organizacyjnym. Ustawa daje organizatorowi jedynie prawo do opiniowania tego dokumentu, przy czym żaden przepis nie wskazuje, aby ta opinia miała charakter wiążący dla dyrektora.
Warto w tym kontekście zapoznać się z rozstrzygnięciami nadzorczymi wojewodów, które (w różnych aspektach) odnoszą się do kwestii kształtowania struktury organizacyjnej instytucji, np.: Rozstrzygnięcie Nadzorcze Nr WN-II.4131.1.9.2015 Wojewody Małopolskiego z 23 kwietnia 2015 r., Rozstrzygnięcie nadzorcze nr PNK. I.4130.83.2021 Wojewody Świętokrzyskiego z dnia 4 października 2021 r., Rozstrzygnięcie Nadzorcze Nr PN.4131.264.2015 Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z 29 września 2015 r., Rozstrzygnięcie Nadzorcze Nr NPII.4131.1.302.2016 Wojewody Śląskiego z 20 maja 2016 r.
Minister reguluje sytuacje abstrakcyjne
W § 14 ust. 1 statutu Centrum Solidarności “Stocznia” w Szczecinie określono z kolei zakres działalności dodatkowej – odpłatnej, jaką instytucja może prowadzić:
“Centrum może prowadzić, jako dodatkową, działalność odpłatną według zasad określonych w obowiązujących przepisach, w zakresie:
- usług handlowych, w tym sprzedaży publikacji, pamiątek i innych wyrobów związanych tematycznie z zakresem działalności Centrum;
- odpłatnego organizowania imprez kulturalnych, naukowych, edukacyjnych, projekcji, spektakli, pokazów i konferencji;
- usług gastronomicznych;
- usług związanych z obsługą ruchu turystycznego.”
Kluczowe w tym zapisie jest słowo “może”. Okazuje się bowiem, że np. Wojewoda Śląski uznaje takie zapisy za niezgodne z prawem i unieważnia je. Przykładem takiej sytuacji jest np. Rozstrzygnięcie Nadzorcze NR NPII.4131.1.409.2023 Wojewody Śląskiego z dnia 4 maja 2023 r.
Wojewoda Śląski uznał, że taka regulacja statutu istotnie narusza art. 13 ust. 2 pkt 6 Ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, gdyż dotyczy jedynie działań przyszłych i niepewnych w zakresie możliwości prowadzenia przez instytucję działalności innej niż kulturalna. Organizator poprzez posłużenie się sformułowaniem „może prowadzić”, nie przesądził bowiem jednoznacznie, czy ww. instytucja kultury będzie prowadziła działalność opisaną w statucie. Tymczasem, zgodnie z art. 13 ust. 2 pkt 6 Ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, statut instytucji kultury zawiera postanowienia dotyczące prowadzenia działalności innej niż kulturalna, jeżeli instytucja zamierza działalność taką prowadzić. Zatem dopiero jednoznaczne stwierdzenie, że instytucja kultury będzie prowadziła taką działalność, otwiera organizatorowi możliwość wprowadzenia do statutu postanowień dotyczących jej prowadzenia. Posłużenie się przez organizatora pojęciem „może prowadzić” sugeruje ponadto, że organizator reguluje sytuacje abstrakcyjne, mające miejsce nie teraz obecnie, ale dopiero w przyszłości.
“Inne źródła” są nielegalne
Za co najmniej wątpliwy należy też uznać zapis § 12 ust. 5) wskazujący, że źródłem finansowania działalności Centrum Solidarności “Stocznia” w Szczecinie są “środki otrzymane od osób fizycznych i prawnych oraz z innych źródeł”. Z licznych rozstrzygnięć wojewodów w podobnych sprawach (np. Rozstrzygnięcie Nadzorcze NR NK-N.4131.158.7.2015.SP1 Wojewody Dolnośląskiego z 13 sierpnia 2015 r.) wynika, że organizator nie może poprzez takie sformułowanie pozostawiać otwartego katalogu źródeł finansowania instytucji kultury. Organizator nie ma możliwości przekazania kompetencji do określania dalszych źródeł finansowania instytucji kultury innemu podmiotowi. Użycie zwrotu “innych źródeł” sprawia, że katalog wskazujący źródła finansowania ma charakter otwarty, co oznacza, że możliwe jest finansowanie instytucji kultury w zakresie nieprzewidzianym przez uchwałę. Tego typu konstrukcja oznacza, że inny organ niż organizator, będzie mógł doprecyzować nieprzewidziane przez organizatora źródła finansowania. Tymczasem zgodnie z prawem, to wyłącznie organizator jest uprawniony do ich określenia.
Określenie organów doradczych oraz sposobu ich powoływania
Dodać też trzeba, że Minister w sposób nieuprawniony wyposażył Radę Programową Centrum Solidarności “Stocznia” w Szczecinie w kompetencje opiniodawcze, co w przypadku jednej z samorządowych instytucji kultury za niezgodne z prawem uznał w 2019 r. Wojewoda Lubuski (Rozstrzygnięcie Nadzorcze nr NK-I.4131.173.2019.AZIE Wojewody Lubuskiego z 25 lipca 2019 r.). Statut Centrum w § 7 ust. 3. wskazuje, że do zadań Rady należy w szczególności:
- opiniowanie dokumentów programowych, w tym programów inwestycyjnych, użytkowo-funkcjonalnych, a także projektów w zakresie wystawy stałej i wystaw czasowych;
- opiniowanie strategii, programów działania i planów finansowych Centrum;
- opiniowanie realizacji zadań Centrum; 4) pomoc w promowaniu działalności Centrum.
Tymczasem jak stwierdził Wojewoda Lubuski zgodnie z art. 13 ust. 2 pkt 3 Ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej organizator jest uprawniony jedynie do określenia organów doradczych oraz sposobu ich powoływania, nie zaś, co zrobił Minister, do określania zakresu zadań organu doradczego. W przywołanym rozstrzygnięciu nadzorczym Wojewoda Lubuski zwrócił też uwagę, że rada artystyczno-programowa jest organem doradczym dyrektora a opiniowanie, które miało być zadaniem rady, nie jest tożsame z pojęciem doradztwa. Opiniować oznacza bowiem wydawać opinię o kimś lub o czymś, natomiast doradzać oznacza udzielić porady, wskazać sposób postępowania w jakiejś sprawie.
Liczba wątpliwych, jeśli nie wprost niezgodnych z prawem zapisów w statucie Centrum Solidarności “Stocznia” w Szczecinie jest w mojej opinii zatrważająca. Przeglądając statuty innych państwowych instytucji kultury można znaleźć podobne, co najmniej budzące wątpliwości, zapisy. Dotyczy to chociażby statutu utworzonego wiosną tego roku Centrum Kultury „Park Dzieje” w Murowanej Goślinie. Problem w tym, że o ile uchwały samorządów o nadaniu statutów instytucjom kultury podlegają nadzorowi wojewodów i przez niektórych z nich (np. śląskiego) są starannie badane, to w przypadku Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego tak się nie dzieje.